¿Que tan beneficioso es el mecanismo de Obras por Impuestos?

Informe IPE- El Comercio

Recientemente, la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa (UNSA) firmó el primer contrato de Obras por Impuestos (OxI) que una universidad pública realiza en el Perú.

Dicho proyecto, valorizado en S/4 millones, sin embargo representa apenas menos del 0,6% del límite que las universidades públicas podrían invertir bajo esta modalidad. En ese sentido, resulta relevante analizar el avance del sistema OxI a la fecha, cómo se ha venido utilizando, y cuáles son los principales retos que enfrenta para un mayor dinamismo.

CELERIDAD ANTE TODO
Las OxI se crearon en el 2008 con el objetivo de acelerar y mejorar la eficiencia de la inversión pública a través de la participación del sector privado. Este mecanismo permite a las empresas privadas financiar y/o ejecutar proyectos prioritarios de inversión pública a cambio de certificados que les permiten luego deducir hasta el 50% del pago de impuesto a la renta.

Así, las OxI constituyen una herramienta con gran potencial para el cierre de la brecha de infraestructura estimada en más de US$160 mil millones hacia el 2025 —equivalente a más de tres cuartos del PBI nacional—.

La idea es que la población pueda acceder a infraestructura y servicios públicos de calidad en un menor tiempo. Por su parte, la empresa privada puede mejorar la relación con su área de influencia e invertir en un proyecto que, en ocasiones, beneficia indirectamente sus operaciones.

Por ejemplo, una carretera.Los primeros resultados de un estudio de ProInversión indican que los proyectos de inversión pública bajo OxI se culminan en un menor tiempo que los proyectos ejecutados a través del esquema tradicional. De una muestra de 38 proyectos, los que corresponden al sector transporte se concluyen entre 12% y 67% más rápido; los de saneamiento, entre 27% y 52% más rápido; y los de otros sectores entre 35% y 53% más rápido.

ESCASO NIVEL DE USO 
Desde su creación a junio de este año, se han ejecutado 335 proyectos bajo la modalidad de OxI por un monto de inversión de alrededor de S/3,986 millones. Del total de obras, el 32% pertenece al sector transporte, 24% al sector educación, 15% a saneamiento y el 29% restante a otros sectores entre los cuales destacan salud y seguridad.

Asimismo, desde su implementación, han participado 91 empresas, seis ministerios, 18 gobiernos regionales y 140 municipalidades. Las empresas que participan de este mecanismo son en su mayoría de los sectores minero (39%) y financiero (34%).

Del sector minero, por ejemplo, diez empresas representan el 38% de la inversión total de OxI en este periodo. Además, las regiones que más han ejecutado OxI son Piura (14%), Áncash (14%), Arequipa (13,9%) y Cusco (9,9%), las cuales acumulan en conjunto el 51,8% de la inversión total en OxI. No obstante, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el límite de emisión de los certificados (S/13.946 millones) es casi cuatro veces mayor al monto ejecutado bajo OxI a la fecha. El espacio de crecimiento, sobre todo para gobiernos locales, es enorme.

PROBLEMAS Y DESAFÍOS
Según el Banco Mundial, el modelo de OxI presenta importantes restricciones que impiden tanto un mayor uso desde el sector público como una mayor participación del sector privado. Uno de los principales problemas en el sector público es la limitada capacidad de las autoridades y funcionarios públicos en la formulación de la inversión pública, que se agrava bajo la modalidad de OxI debido a la falta de entendimiento sobre cómo funciona el mecanismo.

Al respecto, José Luis Escaffi, gerente general de AC Pública, señala la importancia de fortalecer a ProInversión en la labor de dar a conocer esta modalidad.

“No se trata solo de cursos o talleres de corta duración para enseñar cómo funciona el mecanismo, sino de guías, manuales, sistematización e intercambio de experiencias; en suma, lo que se conoce como Gestión de Conocimiento”, precisa.

Por otro lado, la deficiente capacidad se puede traducir en una priorización inadecuada de los proyectos, y el mecanismo de OxI podría amplificar el problema de asignación de recursos. Es usual que varios de los proyectos llevados a cabo a través de este sistema se realicen en las áreas de influencia de las empresas que financian o ejecutan la obra. Sin embargo, estas áreas no son necesariamente aquellas con mayor déficit de infraestructura.

Otro problema es la escasa coordinación interinstitucional para lograr intervenciones integrales que podrían tener un mayor impacto positivo a un menor costo.

Por ejemplo, 45 de los 206 proyectos priorizados en Arequipa tienen como objetivo mejorar la transitabilidad en la capital de la región por un valor total de S/334 millones. Al respecto, podría resultar más eficiente la formulación de un proyecto integral que evite la superposición de algunos de estas iniciativas y reduzca el monto total a invertir.

Además, según Pro Inversión, el 69% de los casi 2.500 proyectos priorizados por las autoridades nacionales y subnacionales que han sido revisados y filtrados por el MEF tienen un monto de inversión menor a S/5 millones.

Asimismo, las empresas se encuentran sujetas a la discrecionalidad de funcionarios públicos a cargo de la conformidad de las entregas parciales y finales de las obras. Un estudio del 2015 de Sergio Salinas, abogado especialista en proyectos de infraestructura, indica que, de 21 proyectos adjudicados en Áncash a la minera Antamina, la aprobación de la entrega parcial de la obra tomó en promedio 51 días hábiles, cuando el plazo establecido en la normativa es de solo 20 días hábiles.

Por último, existen potenciales modificaciones a la normativa para incentivar una mayor participación del sector privado en OxI. Según Escaffi, por ejemplo, la norma no reconoce los gastos de gerencia de los proyectos. Dado que las empresas no son especialistas en el rubro construcción, los recursos financieros, físicos y humanos para el adecuado desarrollo de estos proyectos son cubiertos con cargo propio.