La bicameralidad en la historia peruana, por Natalia Sobrevilla Perea

Ahora que se discute la reforma constitucional para el posible regreso a una representación compuesta por dos cámaras, estamos en un buen momento para reflexionar sobre los experimentos legislativos peruanos. En el Perú, la tradición ha sido principalmente bicameral, y casi todas las constituciones peruanas lo han sido, con la excepción de la de 1867 –que nunca fue realmente aplicada porque duró solo cuatro meses durante una revolución–, y la de 1993. Los congresos, convenciones y asambleas constituyentes han sido unicamerales.

Desde el inicio de la República la idea de la representación en dos cámaras fue atractiva para los legisladores peruanos por la influencia del sistema británico, con una Cámara de Lores y otra de Comunes, y, también, por el experimento constitucional estadounidense, con cámaras de representantes y senadores. En 1789 en Francia, por su parte, el rey llamó a los Estados Generales –asambleas convocadas por el monarca de forma excepcional– que, como en el caso británico, buscaban representar a los estamentos, por ello, un grupo estaba compuesto de clérigos, el segundo de nobles y el tercero de los representantes de las ciudades. La revolución rechazó esta división y creó la Asamblea General, que se convirtió, después, en Constituyente.

En todos los casos, lo que estaba en juego era la representación. Los estadounidenses habían variado el sistema británico, ya que la diferencia entre las cámaras no era la calidad de sus miembros –nobles o comunes– sino el tipo de representación. La Cámara Baja estaba compuesta por la población en los distritos electorales, elegidos cada dos años, mientras que la Cámara Alta establecía un balance entre los estados más populosos y los menos, dándole dos senadores a cada uno por seis años.

El primer Congreso Constituyente peruano tuvo, como en Francia, solo diputados, elegidos para todas las provincias, incluidas las que se mantenían bajo el control de la corona. Este sesionó por primera vez en setiembre de 1822 y en diciembre las bases para la primera Constitución establecieron en el artículo 16 que “habría un Senado central compuesto de individuos elegidos por las provincias, dos por cada una”, haciendo notar la inspiración en el sistema estadounidense.

Esto se mantuvo en la Constitución de 1823, cuando se decidió que los diputados servirían por cuatro años y los senadores por 12 y la renovación se haría por tercios y mitades, respectivamente. Los diputados debían ser ciudadanos en ejercicio, mientras que los miembros del Senado, llamado conservador, debían además tener una propiedad o ser profesores y “gozar del concepto de una probidad incorruptible, y ser de conocida ilustración en algún ramo de pública utilidad”.

En la Constitución de 1826 Bolívar introdujo la tricameralidad, con una Cámara Baja llamada de tribunos, otra de senadores y una aun más alta de censores de por vida. Este proyecto, que no llegó a ponerse en práctica, se inspiraba en el Parlamento británico cuya Cámara Alta es vitalicia y hasta hace poco también hereditaria.

La idea de que existan dos cámaras está ligada a que el Senado debe estar integrado por personas de mayor experiencia que puedan revisar las leyes propuestas por la Cámara Baja, y esto se ha relacionado con la edad. Sus atribuciones han sido históricamente diferentes y se ha tratado más de una representación por provincia que por población. Pero más allá de los controles legislativos y la diferencia en la representación, la tradición bicameral da más espacio para el debate de las leyes, y se puede, además, pensar en la renovación por tercios o por mitades. Sin embargo, un cambio real al sistema no viene tanto del diseño institucional, sino de la calidad de los representantes.