El reto tributario, por Alfredo Thorne

Revertir la caída en la recaudación con el objetivo de generar nuevos ingresos y reducir el déficit fiscal será probablemente el reto más importante del actual ministro de Economía y Finanzas, David Tuesta. Difícilmente podrá complacer a sus críticos y adeptos, pues cada cual tendrá su receta de cómo hacerlo. Algunos le exigirán que aumente las tasas y otros que amplíe la base. En su reciente “Informe de actualización de proyecciones macroeconómicas”, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) propone una combinación de ambos.

Hace unas semanas en su presentación ante el Congreso, el jefe de la Sunat, Víctor Shiguiyama, citando los estimados del MEF de gastos tributarios (como la inafectación del IGV a la importación y prestación de servicios por las instituciones educativas públicas o particulares que suman S/1.921 millones), propuso un plan de acción para su racionalización. Estos fueron estimados para el 2018 en S/16 mil millones, equivalentes a 2,2% del PBI, y que benefician a muchos sectores. De hecho, podemos decir que cada sector con músculo económico ha logrado extraerle ciertos beneficios al Estado con la aprobación del Congreso –destacan las exoneraciones a la Amazonía, a la educación, minería, agricultura, exportaciones, entre otros–.

A esto hay que añadir lo que dejamos de recaudar por falta de eficiencia en la administración tributaria. Somos de los países con mayor evasión en el Impuesto a la Renta (tanto de empresas como de personas), que llega al 57% del total. También en el Impuesto General a las Ventas (IGV), que bordea el 40%. Para dar una base de comparación, en Chile las evasiones de estos impuestos son 31% y 20%, respectivamente.

Según nuestros estimados, el incumplimiento en el Perú en ambos impuestos suma S/71 mil millones, de los cuales S/42 mil millones corresponden al incumplimiento de las empresas, S/4,5 mil millones a las personas y S/24 mil millones al IGV. Si nos proponemos llegar a la eficiencia de Chile, que pareciera realista, y asumimos reducir los gastos tributarios a la mitad, los ingresos tributarios podrían aumentar en S/40 mil millones o 5,4% del PBI (42% más de los ingresos tributarios que el MEF recaudó en el 2017).

De este diagnóstico surgen dos preguntas: ¿qué hacer y cómo hacerlo? Las buenas prácticas tributarias nos recomiendan pocos impuestos, sencillos de cobrar, y minimizar las exoneraciones. Claramente nuestro sistema tributario va en la dirección opuesta. Mantener varios regímenes tributarios en renta e IGV, como sucede en la práctica, invita a la evasión y genera mayor complejidad para su cumplimiento pero, más importante aun, introduce un sesgo en la rentabilidad relativa de nuestros sectores económicos. Esto induce a que la inversión productiva fluya a sectores poco eficientes y, finalmente, erosiona nuestra productividad. El gran número de universidades que tenemos no es más que un síntoma de estas distorsiones.

Más complicado es la implementación, pues inevitablemente choca con los múltiples intereses que van a resistir el cambio. Aquí hay dos caminos. El primero –el más difícil pero el que mejores resultados genera–, es simplemente eliminar al máximo el número de exoneraciones y mejorar el cumplimiento. Algunas exoneraciones podrán ser sustituidas por gastos direccionados siempre y cuando sean justificables, pues en su mayoría no lo son. Prueba de esta complejidad fueron las declaraciones del congresista Miguel Torres de Fuerza Popular justificando que la eliminación de exoneraciones debería verse en el Congreso. Esto invitaría a los múltiples intereses a ejercer presión desde el Legislativo con tal de defender sus ventajas económicas.

La alternativa –o lo que los economistas llamamos un “segundo mejor”– serviría para reducir el incumplimiento y exoneraciones de las grandes empresas, que son las mayores. Medidas similares se implementaron con éxito en México. La idea es introducir un impuesto o cálculo de control, lo que equivale a definir un nivel de recaudación de Impuesto a la Renta mínimo que deberían pagar todas las grandes empresas (tal como las define la Sunat). Así, las empresas pagarán el cálculo que resulte mayor entre el actual impuesto a las utilidades y este nuevo cálculo de control.

Lo ideal sería que este nuevo cálculo sea definido en base a las recomendaciones de ser un impuesto que estimule el empleo y la inversión, sencillo en su cumplimiento, que corrija las distorsiones de nuestro actual impuesto a las utilidades, y que eventualmente se convierta en su reemplazo. En México, por ejemplo, se optó por fijar una base tributaria más amplia, el valor agregado de las empresas, y solo se permitieron como exoneraciones los costos directos al salario, incluyendo las contribuciones sociales, pero no los seguros privados; y el íntegro del aumento en el activo fijo, excluyendo las revaluaciones inmobiliarias y aumentos en inventarios. Así se estimuló el empleo y la inversión. Al tener una base más amplia también se pudo bajar la tasa y la recaudación aumentó cerca de dos puntos porcentuales del PBI en solo un año.

Lo que queda claro es que la tarea de aumentar la recaudación no puede recaer solo en el ministro de Economía, el Gobierno o el Congreso. Tiene que ser parte de ese pacto social del que nos habló el presidente Martín Vizcarra en su discurso de investidura y debe incluir una mejora significativa en la calidad de los servicios públicos y en la formalización de la economía. Alguna vez alguien me preguntó por qué en Suecia la recaudación llega al 50% del PBI y en América Latina no llegamos ni al 20%. Mi respuesta fue que en Suecia los contribuyentes confían en que el Estado les garantice la eficiencia y funcionamiento de sus servicios públicos.