La reforma del Estado y el bicameralismo, por Enrique Bernales

El presidente Martín Vizcarra está a favor de una reforma del Estado y propone que esté lista para el 2021, a fin de garantizar un período prolongado de estabilidad política con democracia, desarrollo y gobernabilidad. 

El mandatario se ha referido por lo pronto a la conveniencia de revisar el voto preferencial, la cifra repartidora y la reapertura del Senado. Obviamente vendrán otras propuestas, pero las tres avanzadas nos parecen necesarias. Concentraremos nuestra atención ahora en el retorno a la bicameralidad. 

La supresión del Senado en 1992 careció de racionalidad. Se trató más bien de un impulso emocional de Alberto Fujimori, quien estaba necesitado de darle visos de legitimidad a una decisión contraria a la corriente histórica del sistema bicameral peruano. El Senado fue siempre la cámara de mayor prestigio, por el alto nivel de su composición, la calidad de sus debates y por su eficacia en la revisión de los proyectos de ley aprobados en la colegisladora. 

Han transcurrido 25 años del régimen unicameral dispuesto por la Constitución vigente y este no ha dado mejores resultados que el sistema bicameral. Todo lo contrario. Son visibles las profundas limitaciones que afectan la labor del Congreso de la República, debido a factores negativos que alteran sistemáticamente un funcionamiento de alto nivel, productividad y transparencia por parte de la cámara única (que, dicho sea de paso, tiene un costo muchísimo mayor que el que tenía la bicameralidad). 

Se habla de la crisis de los partidos que lo integran, de una deficiente composición de las bancadas, que afecta la producción legislativa, el control y la fiscalización. Se señala que las liberalidades del sistema electoral facilitan que personas que pudieran estar vinculadas a la corrupción o al narcotráfico tengan presencia en el Parlamento. No descartamos la existencia de estos factores, pero pensamos que el sistema unicameral en el Perú adolece de un problema estructural insoluble: la deficiente representación. 

En efecto, es inadmisible que en un país de más de 32 millones de habitantes se tenga una representación política de apenas 130 congresistas. Ello significa que cada congresista representa a cerca de 250 mil personas, número que imposibilita que el representante pueda atender las demandas y necesidades de sus representados. El resultado es que el ciudadano toma conciencia de la distancia entre su persona y el representante, que solo atenderá a unos pocos mientras que el resto –es decir, una inmensa mayoría– no se siente representado. Esto explica que en los países de mayor tamaño geográfico y poblacional el Parlamento sea bicameral, porque en él la representación está mejor compuesta y distribuida. 

Se ha dicho que no es necesario el trabajo de revisión de una cámara colegisladora, porque bastaría cumplir con la obligatoriedad de la segunda votación que exige el Reglamento del Congreso. Este argumento es elemental. Modificar una ley a los siete días de aprobada con solo repetir la votación, carece de racionalidad. En realidad, la modificación debería provenir de ideas de refresco en el Senado, de cuyo debate propio surgiría la mejora de la ley. 

Veamos ahora unas sugerencias para el debate ahora sobre la reapertura del Senado. Pensamos que debiera ser elegido por distrito nacional; tener funciones revisoras solo para las leyes de reforma constitucional, derechos humanos, presupuesto, cuenta general, leyes orgánicas y funcionamiento de las regiones. Las demás leyes deberían ser iniciativa y aprobación exclusiva de la cámara que volvería a ser de diputados. 

El voto de confianza se aprobaría por el Congreso y las votaciones de control político serían competencia exclusiva de la Cámara de Diputados. En cambio, ambas cámaras aprobarían los tratados internacionales. El Senado también tendría a su cargo las relaciones con el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público y el Consejo Nacional de la Magistratura. 

En lo referente a los artículos 99 y 100, la función acusatoria correspondería a la Cámara de Diputados y la decisión final del juicio político al Senado. Por último, el Senado tendría a su cargo la designación de los altos cargos del Estado y la recepción de los informes anuales sobre la defensa nacional, la descentralización y las políticas del desarrollo nacional.