Congreso: Bicameralidad y otras reformas constitucionales que se quedarían en el tintero

El Congreso de la República ha entrado en receso oficialmente hasta el próximo 1 de febrero, fecha en la que iniciará la tercera y última legislatura ordinaria prevista para el periodo 2020-2021 que se encuentra en curso. Algunas reformas constitucionales, como el retorno del senado y la prohibición para que los expresidentes abandonen el país al término de su mandato, que cuentan con dictamen favorable a nivel de la Comisión de Constitución, no fueron puestas a debate y se han quedado en el tintero a la interna del Poder Legislativo.

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La Constitución Política, en su artículo 206, dispone que una reforma de la Carta Magna debe ser aprobada por mayoría absoluta a nivel del pleno del Parlamento —unos 66 votos—, para luego ser ratificada vía referéndum. Pero también plantea la posibilidad de omitir este último paso, siempre y cuando se apruebe a nivel del Congreso “en dos legislaturas ordinarias sucesivas” con más de 87 votos.

La próxima legislatura, que inicia en febrero y culmina el 16 de julio, será la última de este periodo, según el cronograma aprobado en marzo pasado. Esto hace casi inviable, según los especialistas consultados para este informe, que reformas importantes como el retorno al sistema bicameral lleguen a ser aprobadas y entren en vigor bajo la actual administración.

Radiografía de las reformas

El retorno del senado cuenta con dictamen favorable a nivel de la Comisión de Constitución, que preside el legislador Omar Chehade (Alianza para el Progreso), desde el pasado 2 de diciembre, cuando se aprobó con ocho votos a favor, dos en contra y cuatro abstenciones.

Como reseñó este Diario en aquella oportunidad, el texto aprobado modifica más de 60 artículos de la Carta Magna. Plantea una cámara de senadores con 60 miembros y una de diputados con 130 integrantes. Los senadores asumirían el cargo en el 2023, tras ser elegidos en el marco de los comicios regionales y municipales previstos un año antes.

El dictamen pasó el primer filtro de la Comisión de Constitución y fue enviado para que se ponga en agenda del pleno, pero culminó la legislatura y no se realizó la primera votación.

Por otro lado, la propuesta para establecer el “régimen de residencia temporal del expresidente de la República” fue aprobada por unanimidad en el grupo de trabajo el pasado 9 de diciembre. Con ella, se obligaría a los exmandatarios a permanecer en el territorio nacional por el plazo de un año al culminar su gestión, salvo autorización del propio Congreso.

Esta propuesta busca asegurar la permanencia de los expresidentes en caso de ser objeto de investigaciones, evitando pasar “por los procedimientos de extradición que se conocen y que pueden ser demasiado largos y costosos para el erario nacional”.

Además de los ya mencionados, hay otros proyectos de reforma que tampoco alcanzaron a ser incluidos en la agenda y/o aprobados en primera votación en la legislatura que culminaba formalmente el 18 de diciembre, pero que fue ampliada hasta en cuatro oportunidades (hasta este 30 de diciembre) con agenda específica.

Entre ellas está la que otorga el 6% del PBI “para garantizar el derecho fundamental a la salud” y la que asigna el 4% del presupuesto general al Poder Judicial. También con la que se reconoce el derecho de toda persona a “acceder a una vivienda digna y adecuada” y la que reconoce como derecho fundamental el acceso al internet.

Una de las reformas que sí pasaron en primera votación fue la que elimina la inmunidad parlamentaria con 103 votos a favor, el pasado 10 de diciembre. Y está expedita para ponerse a segunda votación en la siguiente legislatura, con lo que de aprobarse se modificaría el artículo 93 de la Carta Magna.

¿Posibles salidas?

En comunicación con este Diario, el legislador Omar Chehade remarcó que el presidente de una comisión pierde competencia una vez que se aprueban los dictámenes y son enviados para que se agenden en el pleno, en donde su discusión ya entra a consideración de la Mesa Directiva y la Junta de Portavoces.

Lamentó que no se hayan sometido a debate reformas claves como la del senado en este último tramo de la legislatura que ya concluyó, pero sí proyectos declarativos. Dijo esperar que el trabajo realizado “no quede en el aire”.

El parlamentario de APP mencionó dos posibilidades ante este escenario: que se divida en dos la legislatura que está por comenzar (ciertamente, hay rumores de que se está evaluando esta posibilidad) o que solo se apruebe en primera votación y que el próximo Parlamento ratifique el mismo texto sustitutorio.

“Ya depende de la Mesa Directiva (el dividir en dos la siguiente legislatura). La otra opción es aprobarla ahora nosotros y que el próximo Congreso lo apruebe en segunda votación porque la Constitución no te habla de que tiene que ser un mismo Congreso, te habla de que tiene que ser dos legislaturas consecutivas. Entonces puede ser la última legislatura de nosotros y la primera legislatura del nuevo Congreso, el mismo texto”, mencionó.

Consultado sobre este tema, el vocero de Acción Popular, Otto Guibovich, apuntó que todo dependerá “de la voluntad política y que haya consenso entre las demás bancadas” (actualmente son once grupos).

“Porque si bien es cierto la legislatura tiene que empezar en febrero, tranquilamente podríamos hacer dos. [...] No descarto, pero ese es un tema que atañe más a la Mesa Directiva que a una bancada, que esto pueda suceder. Vamos a verlo. Pero la intención es completar la reforma política que creo yo que hemos avanzado bastante”, apuntó Guibovich a El Comercio.

Para el portavoz acciopopulista, no se debe “dar por agotadas la posibilidad de hacer las reformas constitucionales” pendientes. Y también refirió que “los Congresos son continuos”, por lo que la nueva administración que arranca en julio “podrá continuarlas”.

Intentamos comunicarnos con el portavoz de APP, César Combina, pero no fue posible.

Alternativas no tan viables

Pero José Cevasco y César Delgados-Guembes, exoficiales mayores del Congreso, así como el abogado constitucionalista Alejandro Rospigliosi, coinciden en que es poco viable que el actual Parlamento siga adelante con estas reformas siguiendo el camino de la votación en dos legislaturas. A su juicio, esta posibilidad ya quedaría descartada.

“Desde el punto de vista constitucional, ya no tendría sentido aprobarlas ahora en la legislatura que se inicia en febrero porque no van a poder ser ratificadas en otra porque ya no va a haber”, advirtió Cevasco.

Apuntó que la posibilidad de dividir la legislatura restante tampoco se podría bajo la actual normativa vigente, toda vez que el calendario ya está establecido. “Ya es imposible. Además, son dos legislaturas por año, que se inicia una en julio y termina se supone el año legislativo al siguiente julio. Entonces ya es imposible, ya se cumplió la primera parte”, subrayó.

Delgado-Guembes, profesor en Derecho Constitucional y Parlamentario, indicó que para ello se tendría que forzar y modificar el Reglamento del Congreso, pero que eso sería políticamente inadmisible, más aún si es que se quiere ver un tema tan delicado como el de la bicameralidad.

“Porque se tendría que modificar el reglamento para desdoblar esta última legislatura en dos, pero eso sería una cosa fraudulenta. No sería correcto. Técnicamente podría hacerse, pero lo técnico no es compatible con lo moral y políticamente correcto”, advirtió.

En la misma línea, Rospigliosi mencionó que “sí es posible”, pero que “es muy poco probable”, puesto que se requiere una consenso amplio para poder cambiar el Reglamento.

“Es posible si es que la mayoría parlamentaria lo decide, pero es muy poco probable. Solo se hizo una vez en la época de Valentín Paniagua para aprobar la reforma de que si vacan al presidente asume el primer vice, el segundo vice y si no asume ninguno entra el presidente del Congreso. Pero hacer eso requiere de bancadas grandes, que haya consenso, con una votación muy alta”, manifestó.

Y sobre la segunda posibilidad de que el actual Parlamento lo apruebe en primera votación y que la nueva gestión vaya por la segunda votación, Cevasco y Rospigliosi hicieron hincapié en que esto no podría hacerse directamente, sino que se tendría que comenzarse desde cero en el trámite que establece la Constitución.

En el mejor de los casos, estimaron, podría recogerse como antecedente el dictamen que ya emitió el grupo de trabajo en este periodo.

“Tendría que ser de cero, votar en una primera y una segunda, porque es un nuevo quinquenio”, advierte Rospigliosi. Mientras que Cevasco señaló: “cuando termine este Congreso su gestión en julio, todo se archiva”.

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