Ley sobre peajes en el TC: estos son los argumentos del Gobierno para señalar su inconstitucionalidad

En los últimos dos años, el Ejecutivo ha salido airoso en otras controversias constitucionales. Estas se dieron en torno a la ley que prohibía la publicidad estatal en medios privados, una resolución legislativa que modificaba las reglas sobre la moción de censura y la cuestión de confianza –ambas iniciativas del exlegislador aprista Mauricio Mulder– y una demanda competencial a raíz de la disolución del anterior Parlamento, que incluyó una medida cautelar que no fue admitida.

Sin embargo, esta es la primera demanda de inconstitucionalidad que presenta el Gobierno frente a una ley del nuevo Legislativo. En este caso, no se ha planteado, además, una medida cautelar para suspender los efectos de la ley sobre los peajes mientras se resuelve el asunto.

¿Cuál es el pedido del Gobierno? De acuerdo al documento al que accedió El Comercio, se plantea admitir la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del artículo uno de la ley y declararla fundada en todos sus extremos. ¿Qué argumentos plantea? A continuación los detalles del escrito firmado por Luis Huerta Guerrero, procurador público especializado en materia constitucional.

1. Lo que establece la ley

Se trata de un único artículo. “Suspéndese con carácter excepcional y provisional del cobro de peaje en todas las unidades de peaje de la red vial nacional, departamental y local concesionada, con el objeto de evitar el contacto con los usuarios y cumplir con el aislamiento obligatorio mientras dure el estado de emergencia nacional dispuesto por el Poder Ejecutivo ante los riesgos de propagación del COVID-19 [sic]”. Asimismo, la norma aprobada por insistencia –tras ser observada por el Ejecutivo– establece que la suspensión “no causará ni generará derecho compensatorio”.

Al respecto, la demanda del Ejecutivo precisa que actualmente se encuentran en operación 16 concesiones viales: 6 autofinanciadas y 10 cofinanciadas. Señala también que la Red Vial Concesionada tiene una extensión de 6.693 kilómetros (km). La carretera IIRSA Norte es la concesión de mayor longitud, con 955 km, mientras que la menor es de 46,8 km y corresponde al Tramo Vial Mocupe-Cayaltí-Oyotún. Cabe recordar además que la normativa legal vigente indica que los vehículos de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), la compañías de bomberos y las ambulancias están exoneradas del pago de peaje en las redes viales.

Bajo la perspectiva del Gobierno, la suspensión temporal es un supuesto distinto al de la exoneración de peajes y “sobre esta materia no existe un marco legal específico que lo regule de forma general”, pues “en el caso de las vías concesionadas corresponde acudir al contenido de los contratos de concesión para identificar los supuestos en los cuales puede producirse y los procedimientos a seguir para tal efecto”.

“En el caso de las redes viales concesionadas, la suspensión del cobro de peajes corresponde ser analizada a partir del contenido de los contratos de concesión. Sin embargo, la ley ha establecido una suspensión al margen de los mismos”, refiere otro apartado del documento.

Desde el Parlamento, su presidente Manuel Merino de Lama (Acción Popular) ha defendido la ley al asegurar que se ha recogido el reclamo de la población y dado respuesta a sus demandas. Hace unas semanas, manifestó que la decisión se tomó frente a la crisis económica por el coronavirus, el congestionamiento que se genera al momento de los cobros en las vías y los pedidos de productores agropecuarios afectados por el incremento de los fletes para trasladar sus productos hacia Lima. “Cuando hablo del clamor popular es porque el Congreso de la República, a través de los 130 parlamentarios, recoge las iniciativas y las propone como norma”, sentenció en RPP.

2. Los riesgos advertidos

Para el Ejecutivo, el pronunciamiento que emita el TC es clave porque permitirá establecer límites constitucionales a la labor legislativa del Congreso, “tanto respecto a las competencias del Poder Ejecutivo en materia de estados de emergencia, como respecto al contenido de los contratos de concesión en general, y de los de infraestructura vial en particular”.

Y es que para el Gobierno, la ley ha presentado un “complicado escenario jurídico”. Esto porque origina consecuencias en la relaciones contractuales entre el Estado peruano y distintas empresas concesionarias de las redes viales, hechos que “podrían ser objeto de arbitrajes en sede nacional e internacional”.

Este aspecto ha sido resaltado recientemente por el primer ministro Vicente Zeballos. “Reiteramos los argumentos de siempre: primero contraviene abiertamente la Constitución, y segundo, el tráfico es bastante menor por la inmovilización. Tercero, hay gastos de mantenimiento en las carreteras. ¿Quién lo va a asumir? El Parlamento no, el Ejecutivo. Cuarto, se deja abierta la posibilidad de que los contratistas acudan al Ciadi [Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones] y eso va a significar para el erario nacional costos de reparación civil que se pudieran estar generando”, explicó el último sábado en RPP.

Vale recordar también que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) autorizó a Provías Nacional a suspender el cobro de peajes en la red vial nacional no concesionada desde el 30 de marzo y mientras dure el estado de emergencia. E invitó a los concesionarios cofinanciados a hacer lo mismo desde el 2 de abril. En el caso de las vías autofinanciadas, la figura no puede darse debido a que los recursos que captan sirven para el mantenimiento, atención de emergencia, recojo de basura y desmonte, entre otras tareas.

Hace unas semanas, la ministra de Economía, María Antonieta Alva, consideró que la ley "en realidad es un subsidio encubierto a empresas de transporte”. “Hay efectos muy concretos en los ciudadanos sin considerar todas las contingencias que vamos a tener en el Ciadi. No solamente hay posibilidades de que nos denuncien, no solamente nos va a costar todos los procesos, los abogados. Vamos a tener que pagar indemnizaciones [...] Estas empresas brindan una serie de servicios en las vías. Brindan limpieza de vías, brindan servicio de grúas, brindan servicios de emergencia. Entonces lo que va a suceder es que existe la posibilidad de que las empresas dejen de proveer estos servicios”, advirtió en RPP.

En tanto, la presidenta del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), Verónica Zambrano, comentó a El Comercio que eliminar el artículo que impide el derecho compensatorio podría evitar no solo que el Estado vaya a arbitrajes, sino también la inconstitucionalidad de la ley.

3. La perspectiva constitucional del cobro de peajes

El Ejecutivo sostiene que el cobro de peajes tiene un enfoque constitucional, porque lo recaudado se relaciona al mantenimiento de las vías que permiten garantizar el libre tránsito de las personas en el territorio nacional en condiciones que garanticen la vida y la integridad personal.

Así, explica que las empresas concesionarias están obligadas a la construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento de la infraestructura vial, así como a la prestación de servicios para la atención de los usuarios ante situaciones de emergencia que requieran atención inmediata. Entre estos últimos, grúas y auxilio mecánico, ambulancias, patrullaje móvil y casetas de atención policial en las estaciones de peajes.

“Desde esta perspectiva es que debe ser analizado el marco legal y las relaciones contractuales existentes sobre el cobro de peajes, en la línea de identificar aquellas medidas que permitan a las personas el libre tránsito con seguridad para su vida e integridad personal, así como eliminar aquellas que eviten alcanzar dicho objetivo, como es el caso de la ley objeto de impugnación en el presente proceso, aprobada y promulgada por el Congreso de la República, que al suspender el cobro de peajes compromete seriamente el cumplimiento de obligaciones de los concesionarios de las redes viales”, argumenta la demanda.

4. La afectación de una competencia del Ejecutivo

La Ley 31018 vulnera el artículo 137 de la Constitución que otorga competencia al Ejecutivo para establecer medidas relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia, sostiene la demanda. De acuerdo a la Carta Magna, la medida excepcional se justifica, entre otras situaciones, ante “graves circunstancias que afecten la vida de la nación”. Y precisamente a ello ha recurrido el Gobierno para tomar la medida que rige desde el 16 de marzo.

En esa línea, si bien se han restringido derechos y algunas actividades, el Ejecutivo apunta que el cobro de peajes forma parte de las actividades permitidas durante el estado de emergencia, dado que permiten el mantenimiento de las redes viales a través de las cuales circularán las personas y vehículos que garantizarán los servicios públicos y bienes esenciales.

En ese sentido, el documento suscrito por el procurador Huerta concluye: “El Congreso de la República no puede dictar medidas relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia, como ocurre en el caso de la ley objeto de impugnación, que bajo el pretexto de evitar el contagio del COVID-19 suspende el cobro de peajes en la red vial concesionada”.

Asimismo, se señala que el Ministerio de Salud ha concluido que la ley suspende una actividad “que no está calificada en los mayores niveles de riesgo”, puesto que es posible tener un control de estos con el uso de equipos de protección especial, como sucede con el resto de trabajadores de las actividades de cobranza por un bien o servicio.

5. Una irrupción de carácter unilateral

El procurador sostiene que la ley también viola el artículo 58 de la Constitución, que señala: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

Bajo esa premisa, el Estado está obligado a intervenir en determinadas áreas de la actividad económica relevante para la satisfacción de necesidades públicas. Y es necesario recordar que las carreteras pueden ser gestionadas de forma directa, por la administración pública; o indirecta, a través de concesiones al sector privado, por ejemplo, a través de asociaciones público privadas (APP).

Y una de esas obligaciones, sostiene la demanda, es atender el desarrollo de la infraestructura para el tránsito y la circulación de las personas a través de órganos estatales competentes, lo que comprende la celebración de contratos de concesión a través de las APP.

Por tanto, el Gobierno argumenta que la suspensión del cobro de peajes es una irrupción de carácter unilateral y un incumplimiento de obligaciones contractuales por parte del Estado peruano, lo que se relaciona a los riesgos advertidos líneas arriba.

6. La vulneración de una prohibición constitucional

Un tercer artículo de la Constitución violentado, según la demanda, es el 62. Parte de este señala que “los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase”.

En esa línea, se recuerda una sentencia del TC que se pronuncia sobre tal prohibición y señala que las partes de un contrato, y no terceros, tienen la última palabra respecto del contenido de mismo.

“En el presente caso, la ley objeto de impugnación resulta contraria al artículo 62 de la Constitución, por cuanto modifica los términos previstos en los contratos de concesión relacionados con infraestructura vial, en materias relativas al cobro de peaje y compensaciones”, agrega la demanda.

7. Lo que viene en el proceso

El pleno del Tribunal Constitucional admitió este martes por unanimidad la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Ejecutivo.

¿Qué sigue ahora? El TC debe comunicar al Congreso de la decisión. Este tiene un plazo de 30 días para que responda la demanda una vez notificado y, luego de ello, el organismo programa una fecha para la realización de una audiencia de vista de causa, en la que ambas partes deberán exponer sus posturas.

“Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el Tribunal tendrá por contestada la demanda o declarará la rebeldía del emplazado, respectivamente. En la misma resolución el Tribunal señala fecha para la vista de la causa dentro de los diez días útiles siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados informen oralmente”, indica el artículo 107 del Código Procesal Constitucional.

La sentencia será dictada por el TC dentro de los treinta días posteriores a la audiencia, de acuerdo al citado código.