Osiptel: “El mercado de Internet fijo está muy concentrado y por eso requiere un trato [regulatorio] diferente”

Para el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), el mercado de Internet fijo tiene un alto nivel de concentración superior al resto de servicios que justifican un trato regulatorio diferente. A continuación nos explica cuáles son las razones que sustentan este concepto y las últimas medidas propuestas para aplicar a Telefónica.

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¿Por qué razones se considera que el mercado de Internet fijo local necesitaría un control en los aumentos de tarifas?

El servicio de acceso a Internet en general ha venido cobrando mayor relevancia con el avance tecnológico, al punto que muchos de los nuevos servicios que se han desarrollado (redes sociales, videos a demanda, entre otros) o servicios ya existentes (comunicaciones, educación, medicina, banca, por señalar algunos) lo utilizan como plataforma para brindar sus servicios. El servicio de acceso a Internet se ha vuelto tan relevante que ha sido considerado por la ONU como un derecho humano.

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En el caso del mercado de Internet fijo en Perú, Telefónica del Perú ha sido siempre el principal proveedor. Así, por ejemplo, entre enero de 2015 y setiembre de 2019 (último dato que se tiene disponible), ha contado con más del 70% de las conexiones en servicio en promedio. Ello implica que se desenvuelve en un mercado minorista donde no existe competencia efectiva. Ello es consecuencia de una serie de factores como su mayor cobertura, el control que tiene de la infraestructura necesaria para desplegar servicio, el uso de barreras estratégicas (por ejemplo, el empaquetamiento de servicio, exclusividad de contenidos), imposición de costos de transacción a los usuarios, integración vertical a nivel minorista y mayorista, entre otros factores.

Esta situación le permite establecer precios de forma independiente, sin considerar la reacción de sus potenciales competidores. Por ello, el regulador ha propuesto obligaciones asimétricas, es decir, sólo aplicables a Telefónica, que buscan empoderar al usuario en el corto plazo.

En ese sentido, la propuesta no contempla un control de aumentos tarifarios. La empresa puede incrementar precios libremente pero, cuando lo haga, deberá informarlo con la debida anticipación y brindando la información pertinente, tanto al Osiptel como a los usuarios. Deberá además brindar información sobre planes a los que el usuario puede migrar de no estar conforme con el incremento tarifario, y facilitar este trámite por medio de su aplicativo, entre otras obligaciones.

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¿Cuál es la diferencia entre topes al alza y regulación tarifaria? ¿Cuándo es justificable una u otra?

La regulación tarifaria se puede implementar a través de diferentes métodos. Se puede imponer el valor de la tarifa, se puede regular el porcentaje de ganancia de una empresa, o se puede imponer una tarifa máxima, ente otros métodos.

En el caso de tarifas tope, en términos simplificados, esta metodología consiste en permitir a la empresa fijar libremente sus precios, siempre y cuando no exceda dicho tope, y es el tipo de regulación tarifaria que se utiliza en el servicio de telefonía fija provisto por Telefónica.

En general, la regulación tarifaria se justifica cuando el mercado no presenta características de competencia. En este escenario, el operador con poder de mercado puede incrementar tarifas o afectar la calidad del servicio de manera unilateral, sin que otros competidores puedan realizar acciones para cambiar esta situación. Si es que no hay alternativas para promover la competencia en este mercado, la única alternativa es la regulación tarifaria.

¿Consideran que existe mucha diferencia en el nivel de competencia de un mercado como el de Internet fijo y móvil como para tener reglas diferentes?

Basta ver los principales indicadores de mercado. El mercado de Internet fijo es un mercado altamente concentrado que solo cuenta con un proveedor con cobertura nacional (Telefónica). Si bien su participación de mercado ha ido reduciéndose, como se indicó en la pregunta uno, su participación de mercado promedio durante los últimos años ha sido de 70%. Su segundo competidor más cercano cuenta con solo 23% del mercado. La concentración de mercado para el número de conexiones medida por el índice HHI es de 5440, lo que muestra un mercado altamente concentrado, y es la mayor de toda la región (salvo el caso de países con monopolios estatales). En este contexto, Telefónica ha incrementado el precio de diferentes planes hasta 10 veces en los últimos 3 años, y el número de usuarios sigue aumentando; Claro solo incrementó su precio 2 veces, en ese mismo período.

En el mercado móvil, por su parte, es mucho más dinámico. La mayoría de los accesos a Internet móvil se efectúan desde teléfonos celulares. Por mucho tiempo este mercado estuvo dominado por Telefónica y Claro. Sin embargo, desde hace unos años, los entrantes Bitel y Entel empezaron a hacer cada vez más presión competitiva, utilizando principalmente el mecanismo de la portabilidad, que fue relanzado por el Osiptel en julio de 2014 y permite a los usuarios cambiar de empresa manteniendo su número y en un plazo máximo de un día. Hoy en día, estos cuatro operadores virtuales, junto con los dos operadores móviles virtuales que entraron recientemente al mercado, compiten de forma aguerrida mediante este mecanismo, con el cual más de 600 mil usuarios se han cambiado de operador móvil cada mes en el último año en busca de mejores precios, mayores prestaciones y mejores equipos. Así, el índice HHI de este mercado alcanza niveles históricamente bajos y se encuentra por debajo de los 2600, y cada mes se reduce más.

Estas diferencias en la dinámica competitiva justifican un tratamiento diferente para cada mercado.

¿Tiene el mercado de Internet fijo una falla que justifique mayor intervención? ¿Y el mercado de TV de paga?

El mercado de Internet fijo es un mercado altamente concentrado donde el principal operador, Telefónica, puede establecer precios sin considerar la reacción de sus potenciales competidores. Es un servicio que se usa como plataforma de acceso para otros servicios que han cobrado particular relevancia hoy en día, como el trabajo remoto y la tele-educación. Es el mercado final con mayor índice de concentración entre los mercados de telecomunicaciones peruanos y de la región. Es precisamente en este mercado donde Telefónica incrementó tarifas hasta en 10 oportunidades en los últimos 3 años, y los incrementos fueron cada vez mayores y afectaron cada vez a mayor cantidad de usuarios.

En el mercado de TV Paga, por su parte, se observan condiciones de competencia heterogéneas entre regiones; así, algunas tienen mayor intensidad competitiva debido principalmente a la existencia de empresas regionales que ofrecen el servicio. Sin embargo, en la mayoría de regiones, Telefónica del Perú es el operador de mayor participación. Además de su mayor cobertura, existen en este mercado factores que le dan una posición ventajosa, asociadas principalmente a que Telefónica cuenta con canales y contenidos exclusivos de alta demanda (canales de noticias, transmisión de fútbol peruano, etc.) a los que sus competidores no pueden acceder.

Además, debe considerarse que ambos servicios (Internet fijo y TV Paga) son comercializados por Telefónica en mayor proporción como parte de un paquete. Las empresas que no pueden ofrecer ambos servicios de forma empaquetada también ven limitada su capacidad de ejercer presión competitiva.

Actualmente, el Osiptel se encuentra también estudiando las condiciones de competencia vigentes en el mercado de TV paga.

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¿Cuáles son los plazos o estadíos de elaboración y aprobación de la norma 048 propuesta en torno a los servicios de Telefónica? En todo caso, ¿cuál es el estado actual y cuál la perspectiva o ruta para la misma?

El proyecto se publicó para comentarios el 16 de mayo y se otorgó un plazo de 15 días calendario para ello. Dicho plazo ya culminó, y en la actualidad nos encontramos en proceso de revisión de los comentarios recibidos para poder incorporar los cambios que se consideren pertinentes al proyecto normativo y emitir la resolución final.

¿Cuánto o cómo influye la situación actual –pandemia, aislamiento, crisis económica– en las normas tarifarias del sector?

Durante la cuarentena el Osiptel se ha enfocado en la emisión de medidas de carácter temporal en el menor tiempo posible para asegurar la continuidad de los servicios y, al mismo tiempo, garantizar la salud de las personas, en un contexto de significativo aumento del tráfico de Internet y de inmovilización social.

Si bien es cierto que se ha experimentado un incremento en el tráfico, también es cierto que las medidas adoptadas tanto por el Osiptel como por las empresas operadoras, han permitido que los servicios de Internet se sigan brindando con niveles adecuados de calidad, a la vez que se ha evitado que las redes lleguen a niveles de saturación o congestión severa, que pongan en riesgo la continuidad de los servicios.

Es en esta coyuntura es que se hace más necesario contar con un servicio de Internet fijo de tarifas competitivas y con la suficiente intensidad competitiva que permita a los usuarios optar por las características que se ajusten a sus preferencias

En la poscuarentena, la regulación de las telecomunicaciones deberá estar más enfocada en el Internet y en las formas de promover su acceso masivo. Será necesario analizar si las nuevas circunstancias de mercado ameritan revisar, además otros aspectos del marco normativo vigente. Mientras tanto, el Osiptel continuará verificando el cumplimiento de las obligaciones de las empresas (calidad del servicio y atención a usuarios, por ejemplo) y monitoreando su comportamiento.

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