El planeamiento fallido de la inversión en infraestructura

En julio del 2019, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) anunció la aprobación del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC). Según se reseñaba en el decreto supremo que lo aprobó (DS 238-2019-EF), su objetivo principal consistía en “proporcionar una hoja de ruta –una hoja de desarrollo– para que el Estado Peruano pueda incrementar la productividad y la competitividad mediante el cierre de brechas”. Asimismo, el PNIC buscaba mejorar “la calidad de vida de los peruanos con oportunidades sostenibles para todas las regiones del Perú”. El mencionado plan constaba de dos partes fundamentalmente: una primera que dimensionaba las principales “brechas” de infraestructura en el país para ocho sectores y, una segunda, que priorizaba una cartera de 52 proyectos de envergadura que permitiría avanzar decididamente hacia el cierre de dichas brechas.

Para el cálculo de las brechas de infraestructura, el PNIC las clasificó como las de corto plazo y las de largo plazo. Las primeras entendidas como la diferencia entre lo que tenemos y lo que deberíamos tener según nuestras características macroeconómicas, socioeconómicas y geográficas; mientras que las segundas eran más aspiracionales y se referían a la infraestructura que tendríamos si fuéramos un país mas competitivo y productivo del tipo de los países de la Alianza del Pacífico y de la OCDE. En el caso de la brecha agregada de corto plazo se seleccionaron seis sectores (transporte, saneamiento, salud, telecomunicaciones, hidráulico [riego] y agua) y se estimó que ascendía a los S/117.000 millones, es decir, que dicho monto permitiría en cinco años obtener el nivel de acceso a la infraestructura que el Perú debería tener dadas sus características. La brecha agregada de largo plazo, aquella que no solo aseguraría acceso, sino también calidad de la infraestructura en 20 años, ascendía a los S/363.000 millones para los ocho sectores.

El PNIC también sugería un diseño institucional para su ejecución y anunciaba un seguimiento y una evaluación permanente de su ejecución sectorial y nacional. Dicho seguimiento se presentó inicialmente en la consulta amigable del MEF, pero, luego, ante el escaso avance de los indicadores, se dejó de publicar periódicamente. En Videnza Consultores hicimos el ejercicio de verificar cuántos recursos públicos se habían presupuestado en las seis funciones (cinco en realidad, si se fusionan agua y saneamiento) entre el 2019 y el 2022 en los tres niveles de gobierno. El resultado fue que el monto total presupuestado en ese período ascendió a los S/128.000 millones (monto superior en más del 9% a la brecha agregada de corto plazo calculada en el PNIC). De ese monto presupuestado, se ejecutaron más de S/85.500 millones, cifra equivalente a las tres cuartas partes de la brecha. En los sectores transportes e hidráulico, lo ejecutado en los cuatro años reseñados superó en S/13.000 y S/1.400 millones, respectivamente, los estimados individuales de sus brechas. En cambio, en las funciones de agua y saneamiento, salud y telecomunicaciones, lo ejecutado representó menos de la mitad del costo estimado de sus brechas de corto plazo.

¿Variaron los indicadores de acceso asociados a infraestructura en estos sectores durante el 2019 y el 2022? La respuesta es que muy poco o casi nada, salvo la honrosa excepción del acceso a Internet en los hogares que pasó de 35,9% a 55,2%. El porcentaje de pavimentación de la red nacional se incrementó de 82% a 83,6%; el de la red departamental, de 15,4% a 17%. Los porcentajes de hogares con acceso a agua y saneamiento más bien disminuyeron de 89,9% a 89,0% y de 79,8% a 79,4%, respectivamente, lo que significa que el crecimiento poblacional va más rápido que la capacidad del Estado de garantizar el acceso de la población a estos servicios básicos. Los hogares con acceso a telefonía móvil aumentaron de 92,1% a 94,5%, mientras que el porcentaje de establecimiento de salud en buen estado subió del 2,9% al 3,4%, y el porcentaje de hectáreas agrícolas con riego aumentó muy ligeramente del 22,49% al 22,53%. Todos estos resultados son extremadamente modestos comparados con la cantidad de recursos presupuestales que se ejecutaron en estos sectores.

¿Cómo se comportó la cartera de proyectos priorizados el 2019 en el PNIC? De los 20 proyectos más grandes de dicha lista, 10 tienen menos del 1% de ejecución, ocho menos del 50%, y solo dos más del 50%. El país requiere con urgencia mejorar la eficiencia en la planeación y ejecución de recursos públicos en infraestructura. Para ello, debe tomarse en serio el planeamiento estratégico tanto a nivel sectorial/nacional como territorial, para que las carteras de proyectos ejecutadas respondan a los objetivos estratégicos priorizados, así como a las principales brechas que garantizan un mayor bienestar para la población. Asimismo, se requiere que tanto el planeamiento como la ejecución esté en manos de personal calificado y especializado que garantice transparencia y eficiencia del gasto público y, finalmente, se necesitan reportes permanentes de seguimiento y evaluación del PNIC –y su actualización denominada PNISC– para que la población pueda tener la información a tiempo del avance en la ejecución de los recursos públicos en este plan.