"Infraestructura y competitividad", por Patricia Benavente

Patricia Benavente /Presidenta de Ositran

De las políticas de Estado, pocas reflejan con mayor nitidez el grado de desarrollo y madurez institucional de un país que la política de promoción de la inversión privada. 

En términos generales, podemos decir que en el Perú hemos pasado por tres grandes y distintas etapas en términos de la inversión privada. Una primera marcada por las privatizaciones y venta de activos a inicios de los años noventa; una segunda, de concesiones de obras públicas y servicios públicos, que fortaleció sobre todo el rol licitante del Estado; y una tercera, desde 2008, con la aprobación de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, que ofrece un marco legal e institucional más maduro.

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Así, de un Estado que debió esforzarse por abrir su economía y ofrecer un nuevo marco legal y garantías para la inversión privada, vivimos ahora una etapa en la que además de existir convicción en la necesidad de cerrar brechas de infraestructura, la hay también en que esto debe lograrse en el marco de la agenda y objetivos de competitividad que tiene nuestro país.

Para medir los índices de competitividad y entorno para el desarrollo de las asociaciones público-privadas, hay instrumentos cuya utilización se ha validado desde hace algunos años. Así, de una revisión del “Global Competitiveness Report 2014-2015” –del Foro Económico Mundial–, advertimos que en competitividad, el Perú ocupa el puesto 65, en un total de 144 países analizados. 

En este ránking ocupamos el puesto 88 en el pilar Infraestructura. La medición de la calidad de nuestros distintos modos de infraestructura (en transporte), grafica con claridad que la tarea no se agota en tener solo más infraestructura, sino en lograr que efectivamente esta ofrezca la mayor accesibilidad y calidad de servicios para la que fue concebida. Un indicador más preocupante es el del pilar Instituciones, donde ocupamos el puesto 118.

Asimismo, para medir el clima y entorno para la inversión privada en asociaciones público-privadas (APP), está el “Infrascope 2012” , elaborado por “The Economist”. Este instrumento nos ubica en tercer lugar (después de Chile y Brasil), de un total de 19 países.

Hay dos aspectos en los que nuestro desempeño está muy bien calificado: Ocupamos el primer lugar en cuanto al marco legal (empatados con Chile); y también el primer lugar en cuanto a nuestro marco institucional (empatados con Brasil y Chile). Sin embargo, hay un indicador fundamental en el que nuestro desempeño no es el mejor, y es el relativo a la madurez operacional de nuestro sistema de APP. Aquí ocupamos el cuarto puesto, tras Brasil, Chile y Méjico.

Si bien estas mediciones son relativas y podemos interpretarlas desde distintos puntos de vista, creo que pocos pondrían en duda la directa relación que existe entre nuestro desempeño en materia de institucionalidad, y el que hasta ahora hemos logrado en cuanto a la madurez operacional de nuestro sistema de inversión privada enAPP.

En este marco, podemos decir que si se trata de resaltar un problema por atender en materia de APP en nuestro país, este no está en el marco legal o el arreglo institucional que lo sustenta. Nuestro problema está en la cancha, no tanto en las reglas de juego; es esencialmente un problema de funcionalidad y gestión de los procesos, y de relación entre los diversos actores del Estado.

Nunca como ahora ha sido tan evidente que nuestro sistema tiene trabas que perjudican su funcionalidad, y si bien es importante atender el corto plazo destrabando los problemas de ejecución en los proyectos prioritarios para el país, es fundamental atender en forma sistemática y consistente las causas estructurales de estas trabas, que restringen la participación privada y perjudican la ejecución de sus inversiones. 

Expropiaciones, el tema pendiente

En ese marco, hay esfuerzos importantes que desarrollar desde el Estado para articular más y mejor los objetivos de obtención de niveles de servicio del programa de APP, con las metas de competitividad que se ha planteado el Consejo Nacional de Competitividad, y los distintos sectores productivos. Necesitamos también aplicar siempre instrumentos técnicos para definir cuándo se proveerá infraestructura mediante obras públicas y cuando mediante APP. 

Es también necesario institucionalizar espacios para la validación de aspectos importantes del sistema de APP con el sector privado (inversionistas y usuarios), como en el caso de los criterios de adjudicación de proyectos, la política nacional de asignación de riesgos en el programa de APP y los criterios para la evaluación de las renegociaciones. Pero particularmente, contar con un Plan Nacional de Infraestructura, que permita contar con un horizonte claro en el corto, mediano y largo plazo.

No obstante, si hay un toro al que hasta ahora el Estado no ha tomado por las astas, este es el de las expropiaciones y saneamiento de predios necesarios para el desarrollo de los proyectos, esa es la traba por excelencia. Son muchos los casos de contratos adjudicados hace años que presentan retrasos por este problema. Si queremos obtener mejores resultados, requerimos enfrentar esta tarea de otra forma. Como la mayor parte de países que tiene programas maduros y exitosos de APP, nuestro sistema requiere afrontar esta tarea desde la etapa de diseño de los contratos.

Es por ello que planteamos que Pro Inversión tenga una unidad especial que identifique, planee, gestiones y estructure la tarea del Estado en esta materia, con el fin de que una vez firmados los contratos, unidades espejo en los sectores puedan tomar la posta y continuar (y no recién empezar) la tarea, durante el desarrollo del proyecto. Ha llegado la hora de girar el foco de atención a la etapa de ejecución y desarrollo de los proyectos, que es la que permitirá a Estado, a los inversionistas y particularmente a los usuarios, saber si se lograron o no los ambiciosos objetivos trazados.