Las lecciones del ciclo de recambio de autoridades subnacionales, por Yuliño Anastacio

El proceso de descentralización del Estado Peruano, una noble estrategia para darle mayor protagonismo a los gobiernos locales y regionales, ha desencadenado que, en las últimas dos décadas, la inversión pública subnacional sea, en promedio, dos tercios de la inversión pública total. Y con ello, ha empujado a que la conducción de la política fiscal peruana vía inversión pública dependa del grado de ejecución de la inversión de los gobiernos subnacionales.

Dada esta importancia de la inversión pública subnacional, es pertinente caracterizarla. Para ello, nos apoyaremos en los períodos de recambio de autoridades: 2007-2010, 2011-2014, 2015-2018 y 2019-2022. En cada uno de estos períodos se cumple un primer patrón: el bajo nivel de ejecución de la inversión pública subnacional. Según las cifras de la consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas, los gobiernos locales de los períodos 2007-2010, 2011-2014, 2015-2018 y 2019-2021 registraron un grado de ejecución de 57%, 65,3%, 62,8% y 57,9%, del Presupuesto Institucional Modificado (PIM), respectivamente. Mientras que los gobiernos regionales del 2007-2010, 2011-2014, 2015-2018 y 2019-2021 registraron un grado de ejecución de 53,3%, 73,3%, 67,2% y 64,9% del PIM, respectivamente. De ello, se deduce una primera gran lección: en el Perú, en promedio, un poco más de un tercio de la inversión pública subnacional no se ejecuta.

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Este dato no pasa desapercibido porque, como la inversión pública total es un motor del crecimiento económico, la variable sobre la que recae el peso de una baja inversión pública subnacional es el PBI. Según el Banco Central de Reserva del Perú, cuando la economía peruana está en una fase de menor crecimiento como lo está actualmente, un sol menos en la inversión pública reduce S/0,49 y S/1,42 del PBI de corto y largo plazo, respectivamente. En un momento como el actual, en el que el Perú y el mundo atraviesan una lenta recuperación, ser finos con la ejecución de la inversión pública es vital.

Una segunda característica de la inversión pública subnacional peruana es su alta volatilidad, asociada al ciclo de recambio de autoridades y funcionarios subnacionales que tiene lugar cada cuatro años como resultado de las elecciones a nivel subnacional. Los dos gráficos muestran que, después de las elecciones regionales y municipales de finales del 2006, 2010, 2014 y 2018, el Perú ha experimentado cuatro grandes caídas de inversión pública regional y local. Los recambios de autoridades que más golpearon a la inversión pública subnacional fueron el del 2010 y el del 2014, seguidos por el del 2006 y 2018. En enero del 2011, las autoridades locales electas para el período 2011-2014 ejecutaron solo S/10 millones de inversión pública, muy por debajo de la ejecución que la administración previa había llevado a cabo a lo largo del 2010, en promedio, que ascendió a S/1.179 millones. Esta caída monumental de la inversión pública local de casi 100%, no es muy distinta en magnitud a lo sufrido en las elecciones del 2006, 2014 y 2018, cuyo descenso osciló entre 64% y 96%. Como muestra el gráfico 2, esta misma historia de colapso poselecciones de la inversión pública se repite en el caso de los gobiernos regionales, aunque con caídas menos severas, entre 70% y 84%.

Sin lugar a dudas, la lección más importante que podemos extraer de los gráficos es que recuperar la capacidad de gasto de las regiones y municipios debido al cambio de autoridades toma mucho tiempo. Los gobiernos locales y regionales de los períodos 2011-2014 y 2015-2018 tardaron casi un año en recuperar su nivel promedio de inversión pública del 2010 y 2014, respectivamente. Mientras que a los gobiernos locales y regionales de los períodos 2007-2010 y 2019-2022 les tomó alrededor de medio año.

Cuando vemos que a lo largo de dos décadas el Estado Peruano ha demostrado incapacidad para ejecutar bien la inversión pública subnacional, no cabe duda de que a los artífices de la descentralización fiscal se les olvidó que el Estado Peruano suele hacer mejor las tareas que repite, pero le cuesta muchísimo coordinar y desempeñarse bien en tareas nuevas. Ante el inminente reto de aumentar el grado de ejecución y reducir la volatilidad de la inversión subnacional, la gran pregunta es la siguiente: ¿qué hará el MEF para que la inversión pública subnacional no se desplome en el 2023 como nos enseña la historia de las últimas cuatro elecciones?

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