Muy pequeños efectos de la inversión pública sobre la desigualdad, por Miguel Jaramillo Baanante

Una de las formas que tienen los Estados para incidir directamente sobre el bienestar de los hogares es a través de la inversión pública en infraestructura. Esta tiene efectos directos e indirectos sobre el bienestar y la capacidad de generar ingresos de los hogares, a través de la complementariedad del capital público con el privado y la dotación de capital humano. Así, la inversión pública se podría focalizar en igualar oportunidades para los ciudadanos, lo que permitiría reducir la desigualdad de ingresos y bienestar. Un efecto directo se derivaría de su asignación para el acceso a los servicios públicos básicos en las áreas con mayores déficits o índices de necesidades insatisfechas. Un efecto indirecto sería, por ejemplo, la construcción de una carretera que conecte una localidad de bajo ingreso con una de alto ingreso, lo que reducirá los costos de transporte, permitiendo un mayor flujo de capitales y de comercio, e incrementando las posibilidades de empleo e inversión. Esta decisión, al potenciar la actividad económica, permitiría que poblaciones desfavorecidas mejoren notablemente sus niveles de ingresos, lo que resultaría en una reducción virtuosa de los niveles de desigualdad.

La inversión pública [ver gráfico 1] ha tenido un importante crecimiento desde mediados de la década del 2000, particularmente desde los gobiernos locales (municipalidades) y el Gobierno Nacional. Al mismo tiempo, la desigualdad medida por el índice de Gini [ver gráfico 2] evidencia una continua caída en ese mismo período. No es obvio, sin embargo, que uno esté vinculado con el otro. En un reciente estudio, hemos abordado esta relación. ¿La inversión pública ha contribuido a la reducción de la desigualdad en el Perú en las últimas décadas? ¿Qué tan importantes han sido sus efectos? El estudio encuentra que la inversión pública ha tenido un efecto sobre la reducción de la desigualdad, pero en muy pequeña magnitud. Por lo tanto, se necesitarían montos muy grandes de inversión para tener una reducción mínima de la desigualdad: S/100 millones adicionales en inversión pública reducirían en apenas 0,002 el promedio regional del coeficiente de Gini.

MIRA: Inversión pública en el sector salud a cargo del Gobierno Central se redujo en febrero | Informe EC Data

Otro hallazgo interesante es que el efecto de la inversión pública depende del nivel de gobierno que realice la inversión: la evidencia muestra que la inversión pública del Gobierno Nacional y las municipalidades tiene un efecto en reducir la desigualdad, mientras que la de los gobiernos regionales no tiene efectos. Entre los factores que pueden explicar estas diferencias, se encuentra la naturaleza de los proyectos de inversión pública que predominan en cada nivel de gobierno y que pueden determinar su potencial redistributivo. Por ejemplo, la inversión en saneamiento, probadamente propobre –puesto que hace llegar este servicio básico a quien no lo tiene–, es más importante en gobiernos locales, 20% del total, que en los otros niveles, donde está por debajo del 5%.

A pesar de los esfuerzos de las últimas décadas por mejorar el sistema de inversión pública, el impacto ha sido muy reducido. Los resultados ponen en evidencia que queda mucho por hacer para lograr que la inversión pública sea efectiva en igualar oportunidades, cerrar brechas y reducir la desigualdad. Ha habido esfuerzos importantes para reformar y mejorar el sistema de administración de la inversión pública, tales como el SNIP y luego el Invierte.pe. Sin embargo, los esfuerzos por descentralizar el país, asignar más responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales y buscar que la inversión se decida por autoridades más cercanas a la población se han encontrado con problemas institucionales y de capacidades en los niveles regionales y locales. Los problemas incluyen el sesgo urbano de la inversión pública, ámbito donde no se encuentran las mayores brechas y necesidades. Además, existen serias falencias en los modelos de implementación: excesivo foco en la construcción de obras y muy poco en su implementación. Al final esto resulta en que no se logra proveer mejores servicios a la población, que debería ser el foco de cualquier inversión pública.

La nueva orientación del Invierte.pe se enfoca directamente en la desigualdad, por lo que el sistema debería llevar a las diferentes entidades y niveles de gobierno a realizar inversiones más efectivas en ese sentido. No obstante, dado que Invierte.pe fue creado a finales del 2016 e implementado progresivamente a partir de entonces, en reemplazo del SNIP, aún queda por ver los efectos de este cambio en el sistema nacional de inversión pública en el mediano plazo. Sin embargo, los principales retos que enfrenta el sistema no han cambiado. La idoneidad de los proyectos dependerá de la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales. En este sentido, el fortalecimiento de las capacidades y el acompañamiento técnico del Gobierno Central, en especial a las municipalidades más pobres y pequeñas, resultan claves.

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