“Muchas veces las mineras en Perú tienen que traer policías a su costo. Eso es absurdo”

En una reciente publicación, cuatro investigadores reunidos por el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú buscaron abordar y proponer soluciones de desarrollo territorial en zonas donde opera la minería; y donde, lamentablemente, no se ha alcanzado los niveles de prosperidad que se esperarían. El Comercio conversó con Raúl Molina, exviceministro de Gobernanza Territorial y coautor del libro “Desarrollo territorial y minería”, para explorar si este enfoque puede dar herramientas para combatir la minería ilegal, y para analizar los factores que permiten que esta actividad se sostenga.

— ¿Por qué el enfoque territorial que abordan en el libro no se ha dado particularmente en las zonas donde hay gran minería? ¿Es solo ausencia del Estado, o podemos reconocer responsabilidades compartidas?

El libro parte de dos grandes constataciones. Ha habido mucho dinero vía canon, que fue la apuesta tanto del sector público como del sector privado, para asegurar de que eso produzca desarrollo y la gente esté contenta de compartir su vida con la minería. Y eso no ha sido verdad: se han transferido S/65 mil millones en 20 años solo de canon minero –si sumas otros ingresos por canon la cifra es mucho mayor– y no se ha producido el desarrollo que suponíamos que iba a haber. Lo segundo es que, frente a la permanencia de los conflictos sociales en las zonas mineras, hemos respondido a los conflictos de formas que parecen no estar funcionando. Dinero, mesas de diálogo, instituciones ambientales, capacitación de funcionarios en inversión pública… nada de eso está produciendo los resultados que esperamos, que es una convivencia sana y sostenible entre minería y sociedades territoriales.

La pregunta del millón es cómo hacer para adelante, porque se avecina otra ola de precios altos de metales que exportamos, sobre todo de cobre, y de algunos otros minerales que estamos explorando, como el litio. ¿Cómo hacer para que esta vez si aprovechemos esos recursos y mejoremos la calidad de vida de la gente? El libro plantea el enfoque de desarrollo territorial que, además de ser multidimensional, es multiactor. Y si miramos para atrás, el actor que menos ha atendido su responsabilidad es el Estado. El Estado ha sido el más ausente y sobre todo en territorios mineros, que son territorios rurales en general altoandinos; los grandes olvidados de la república peruana.

— ¿Y hay un sector privado que está muy concentrado en sus actividades pero quizás no perciben el resto de situaciones en las zonas de influencia?

Hay un sector privado que invierte y todo pero no necesariamente lo hace de una manera que asegure sumar capacidades y recursos. El libro le dice al sector privado “¿vamos a seguir llorando porque el Estado es insuficiente o incapaz?” Le hablamos a las empresas que, por ejemplo, tienen capacidades mayores, porque son globales, y les decimos que usen sus capacidades para lo que el libro propone como un rol catalizador. Dicho en buen romance: es un rol motivador; jalar de la nariz al Estado.

— Que el sector privado lidere un cambio en el desarrollo territorial.

Que asuma el liderazgo temporalmente y de forma inicial. Que se vuelva aliado de la univesidad del departamento donde está su mina; que sume a las entidades a una coalición que pueda servir para concretar una estrategia de prioridades de desarrollo territorial. Una vez adoptada esa estrategia, en el marco de esa coalición, alcanza al Gobierno nacional. La empresa minera tiene probablemente más capacidades de llegar a un ministro que la que tiene el alcalde.

— ¿La ausencia de un enfoque de desarrollo territorial en distintas partes del Perú ha permitido que se fortalezcan actividades como la minería ilegal?

Las vías ilegales responden a un montón de factores. No es que haya minería ilegal en todos los lugares donde hay minería formal, [pero] hay sitios donde coincide. Un libro reciente de investigación de economías ilegales dice que, más o menos, dos tercios de los mineros ilegales no son propietarios de las concesiones donde trabajan, y uno de cada cuatro de los mineros ilegales trabaja metido en la concesión de una mediana o gran minera. No es en todos lados, pero hay sitios donde es grave la superposición entre minería legal e ilegal: Apurímac, Chumbivilcas –en el sur del Cusco–, Pataz… y lo hemos visto clarísimo con el ataque contra minera Poderosa.

— Es un escenario crítico en algunas zonas.

Y propiciatorio para que otros quieran trabajar en el mismo sitio y se generen conflictos violentos por la ocupación de varias tierras. En Caravelí, donde murieron como 18 mineros, hubo eso: un enfrentamiento entre dos grupos sobre una misma concesión.

"¿Solo con fuerzas del orden podrá volver sostenibles sitios como Pataz o Caravelí? Cada vez estoy más convencido de que eso no es posible si aceptamos que la mayor parte de peruanos que trabajan en zonas de minería ilegal no son delincuentes, son pobres".

Raúl Molina Martínez

— ¿Qué considera que se puede hacer en estos casos para revertir la situación?

A raíz de la discusión que tuvimos como equipo mientras elaboramos el libro, he seguido pensando qué hacemos con las zonas ilegales. El libro menciona que hay algunas condiciones mínimas de cohesión social como base para un proyecto de desarrollo territorial donde los actores puedan converger. Pero en una zona donde han ganado la ilegalidad y la violencia, eso es muy difícil. En aquellos sitios donde campean la violencia y la ilegalidad, se tiene que empezar un proceso de convergencia de los actores; un proceso de ordenamiento.

— Una limpieza u ordenamiento que pase, primero, por el Estado.

Exactamente. Pero ahí viene la pregunta de qué debe hacer el Estado. ¿Solo con fuerzas del orden podrá volver sostenibles sitios como Pataz o Caravelí? Cada vez estoy más convencido de que eso no es posible si aceptamos que la mayor parte de peruanos que trabajan en zonas de minería ilegal no son delincuentes, son pobres. Ahí es donde el Estado es insustituible en su responsabilidad de ofrecerle oportunidades de vida. Lo haces a través del sector privado, pero necesitas políticas públicas que favorezcan el ingreso de privados. Creo que en zonas como Pataz o Caravelí se necesita que el Estado tenga no solo una política de orden público, sino una política de desarrollo territorial desde el sector público, haciendo inversión pública en servicios y promoviendo oportunidades de desarrollo económico.

Hay una coincidencia: en pandemia miles de peruanos dejaron las ciudades grandes para ir a zonas rurales. Si no encontraron trabajo, no me extrañaría que muchos de ellos estén engrosando las filas de la minería ilegal en zonas rurales.

— Eso conecta mucho con lo que usted menciona: personas que terminan siendo explotadas por los operadores de minería ilegal y que se encuentran ahí por necesidad. Sin embargo, no se puede retirar el componente criminal detrás de estas operaciones.

Por supuesto, [estas zonas] son un caldo de cultivo ideal para los criminales. En Pataz hemos visto esta combinación explosiva: pobres que migran hace años a ese lugar –donde la minería ilegal no es nueva– que se asientan sobre concesiones mineras legales como la que tiene Poderosa y otras empresas; y bandas criminales que comenzaron siendo contratadas para brindar seguridad, porque una zona donde estás extrayendo oro está expuesta a robos, igual que La Pampa. Cada uno empezó contratando seguridad, y ahora resulta que han perdido el control de esos cuerpos, que se han convertido en bandas criminales y han tomado el control. Por eso el componente de presencia de las fuerzas del orden es inevitable. No es cuestión de mandar a unos cuantos agentes de la DINOES tres o cuatro días a Pataz, necesitamos presencia policial permanente y no a la Policía Nacional del Perú (PNP) en una comisaria abandonada…

— Porque al final hay muchas instituciones de seguridad descuidadas en la zona o en lugares aledaños. O policías que no están capacitados.

Exactamente. Se necesita capacitación: policías permanentes, con capacidad de reprimir [acciones ilegales] y que la población de alguna manera los conozca. Tal vez presencia temporal de las fuerzas armadas, pero solo temporal. La única presencia permanente es de la Policía Nacional del Perú.

Pero solo la policía no va a resolver el problema si detrás no hay un Estado que implemente políticas de salud, educación, fomento de la competitividad en la agricultura, conectividad, saneamiento y electrificación… y el Estado peruano tiene que empezar a ponerle enfoque territorial a sus políticas para concretar eso. Si hay zonas que quieres desarrollar porque necesitas de la minería para financiar el presupuesto público, hay que destinar esfuerzo público en esas zonas.

“Si las economías ilegales siguen creciendo en el Perú, nuestra sociedad se va a enfrentar a problemas como los que enfrenta hoy Ecuador, pero a una mayor escala. El riesgo es que se vuelva inmanejable”.

Raúl Molina Martínez

— Algunas políticas públicas parecen hacer más daño que bien: está, por ejemplo, la extensión de los plazos del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) sin la revisión necesaria. ¿Qué hacer ahí?

El Reinfo en su momento fue propuesto como un instrumento temporal. Ese no puede ser un instrumento indefinido. Formalización no es tener un papel, es que entren a la economía legal. Y el Estado Peruano nunca ha tenido propuestas realistas para formalizar a nadie, incluidos los mineros ilegales.

— ¿Debería eliminarse el Reinfo?

Creo que el problema no es el instrumento, sino que este no reemplaza una política pública. Si requerimos un instrumento que durante un tiempo diferencie al ilegal del que está en proceso de formalización, pues usemos ese. Se puede llamar Reinfo, pero tiene que ser controlado y temporal.

— ¿Qué otras medidas se deberían considerar en estos procesos para diferenciar la minería ilegal de la que realmente está en vías de formalización?

Si le exiges a los mineros normas ambientales que no pueden cumplir, mineros con muy baja productividad que a veces actúan con pico y pala, es difícil lograr resultados positivos. Se puede ofrecer formalizar a estos mineros, no exigirles pago de impuestos al inicio, darles las herramientas para mejorar su productividad y para que se organicen en empresas, o implementar soluciones temporales como la compra de oro desde el Estado en zonas como Madre de Dios. ¿No queremos que se venda oro ilegalmente a Bolivia? Que el Estado lo compre. Pero hay gurús que dicen que el Estado no puede meterse en eso. Como parte de una política racional de formalización, durante algunos años el Estado podría meterse en eso. Lo que hay que tener claro es que el rol del Estado no es comprar oro. Pero durante unos años, como un instrumento, y en el marco de una política pública de formalización, puede hacerlo.

— ¿Pero que el Estado compre oro de esa manera no terminaría siendo perjudicial para la lucha contra la minería ilegal?

No lo haces con los ilegales directamente, sino con aquellos que se van formalizando. Estableces mecanismos para asegurarlo. Los últimos números dicen que hay más o menos 200 mil personas que actúan directamente en minería ilegal y otros 200 mil que colaboran con ellos. Algunas cifras hablan inclusive de 500 mil peruanos. Eso es el doble de la fuerza laboral de la minería legal. ¿Vamos a seguir poniéndonos de costado?

— ¿Como evitar la filtración de operadores ilegales en ese tipo de escenarios?

Primero, el marco de evaluación o el filtro no puede seguir siendo Reinfo; ahí el Congreso está totalmente equivocado, pensando que la formalización va a venir de seguir extendiendo ese mecanismo. En ciertas zonas como Pataz todos están metidos en minería ilegal usando el Reinfo. Eso no es formalización.

— O sea, el Reinfo tiene que ser, en realidad, reformado.

Sin ninguna duda, y enmarcado en una política integral de formalización. Un papel no formaliza a la gente.

— Hay una propuesta en el Congreso que apunta a que el BCR compre oro. En base a lo menciona, ¿qué considera de esta medida?

No quiero entrar al detalle porque puedo cometer errores. Solo digo que hay múltiples herramientas que, si las vemos aisladas, pueden sonar inaceptables desde un punto de vista de un Estado subsidiario; pero metidas en una política pública, con un plazo determinado y metas claras para incorporar a miles de peruanos y reducir el peso que tiene la minería ilegal en la economía de miles de familia, creo que pueden ser absolutamente consistentes y coherentes. Si eso significa organizar un mecanismo durante algunos años para comprar oro y después que eso pase a agentes privados; o que el Estado acredite a determinadas empresas privadas que compren el oro de forma controlada y supervisada, creo que todas estas son soluciones para que el oro se quede acá y deje de pasar a Bolivia de forma ilegal.

[...] Es inaudito que como país no aprovechemos los beneficios impositivos que puede tener ese oro, con un principio en el que puedes no cobrar impuestos para dedicarte a la legalización y después, poco a poco, comenzarás a cobrar impuestos, a exigir normas ambientales más exigentes, a demandar mejores condiciones laborales... pero si desde el comienzo le mandas a Sunafil a una operación en vías de formalización, nadie se va a formalizar. Si le mandas a OEFA a pedirle lo mismo que exige a una minera grande, nadie se va a formalizar.

— No puede haber un acercamiento castigador que tenga éxito.

Exactamente. [El Estado] tiene que ser promotor de capacidades. Los peruanos y peruanas que se dedican a actividades ilegales es porque no tienen otra salida. Es nuestra responsabilidad, como sociedad, darles otra salida a través de políticas del Estado peruano. Algún día tenemos que tener una proporción inversa, con 75% de los peruanos en la legalidad y un 25% en la informalidad.

— ¿Las estrategias que plantean el desarrollo territorial en zonas mineras podrían aplicarse a las zonas de minería ilegal para cumplir esos objetivos?

Por supuesto que sí, pero con el componente complementario de orden público. Tienen que limpiarse las zonas y sostenerse el ordenamiento; no puede ser temporal. Cuesta una fortuna mantener un contingente policial en muchos de estos lugares y por eso, para garantizar resguardo, las mineras tienen que traer policías asumiendo el costo. Pero eso es absurdo. Eso debe cambiar. Es absurdo tener una fuerza pública sostenida con impuestos que deba ser pagada o casi privatizada porque no se puede sostener el sistema de viáticos que tiene la policía.

— Pero ese es un mal enfoque de los recursos públicos que sí existen, como los miles de millones de soles en canon que mencionó.

Precisamente. Mientras no repensemos el rol y la manera en cómo fortalecemos las capacidades de nuestra policía nacional, el componente público va a ser débil, y eso no va a generar las condiciones mínimas para el desarrollo territorial. Tenemos que pensar las cosas integralmente, porque sino vamos a seguir conviviendo con los mismos problemas de forma indefinida. Lo grave es que si las economías ilegales siguen creciendo en el Perú, nuestra sociedad se va a enfrentar a problemas como los que enfrenta hoy Ecuador pero a una mayor escala. El riesgo es que la situación pueda volverse inmanejable.

En el lado de la minería legal, si no enfrentamos la conflictividad social y una mejor relación entre minería y territorio, el presupuesto de las política públicas que necesitamos para luchar contra lo ilegal en algunos años se va a ver desfinanciado. Va a comenzar a bajar la producción de todas las minas que están en operación; no habrá minas nuevas; y los proyectos mineros nuevos van a seguir enfrentándose al rechazo de la población. Si esperamos para entonces, vamos a ver en un problema no solo de crecimiento de economías ilegales, sino de falta de recursos para enfrentarla. Tenemos que reaccionar.