Receta para cerrar las brechas y crecer, por Gonzalo Prialé

En la segunda vuelta electoral hubo consenso sobre la fallida gestión del gasto público en infraestructura de servicios públicos y su precariedad, evidenciada en la pandemia. Este es un problema histórico estructural que abarca todo tipo y tamaño de proyectos en cualquier modalidad –obras públicas o asociaciones público-privadas (APP)–.

No se logra gastar y no se terminan las obras. Según datos del MEF, en el período 2006-2019 no se gastó en promedio S/10.940 millones por año, equivalentes a un tercio del presupuesto anual, y el techo del gasto devengado anual se mantuvo en S/30.000 millones. La contraloría reportó al 31 de julio del 2018 un stock acumulado de S/16.870 millones en obras públicas paralizadas, sin terminar.

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El proceso improductivo

En el macroproceso del gasto intervienen siete de los once sistemas administrativos del Estado, como compartimentos estancos. Y como la responsabilidad se diluye, nadie se siente responsable por la falta de resultados. A esto se suma la falta de un sistema de seguimiento del gasto que acompañe todo el proceso hasta su entrada en operación.

Vivimos en un círculo vicioso. Al gastar bajo la normativa vigente se dejan los problemas sin atender hasta que se acumulan, generándose demoras y sobrecostos. Entonces, se lanza normativa correctiva que recoge las mejores prácticas, exitosas en países referentes. Como no se prepara su aplicación, ni se asigna responsabilidades, personal calificado ni presupuesto suficiente –y los procesos siguen sin corregirse–, las nuevas normas no dan resultado. Oportunamente, las entidades ejecutoras miden su impacto con indicadores a medida, que aparentan resultados, y como la nueva norma parece funcionar no se rectifican los errores y la gestión continúa siendo ineficaz.

Se elude también la solución generalizada de los problemas que surgen en el proceso del gasto mediante vías rápidas, esquemas especiales o excepciones al trámite regular, plagado de trabas. Así, para impulsar proyectos escogidos, se les exceptúa de los alcances de la Ley de Contrataciones o se celebran acuerdos de gobierno a gobierno (G2G), y se crearon los proyectos especiales de inversión pública (PEIP) bajo un modelo de ejecución facilitador.

Por último, se recurre a la voluntad política como si fuera el ingrediente mágico que puede subsanar cualquier deficiencia, pero ella no reemplaza la gestión de los detalles, donde las cosas se entrampan.

La radiografía de una pobre gestión

Un enfoque poselectoral

En el contexto de la gestión fallida del gasto y de los casos de corrupción descubiertos en los últimos años, seguiremos necesitando obras públicas y APP en infraestructura para cerrar las brechas. El gran reto del gobierno electo para recuperar la confianza del público será controlar y minimizar la corrupción en obras y mejorar drásticamente la capacidad de gestión pública.

Será muy importante que la nueva administración haga respetar en todos los niveles de gobierno la continuidad de los planes de inversión aprobados anteriormente, que no suspenda arbitrariamente obras en marcha y evite introducir proyectos mascota.

Las brechas de servicios públicos de calidad no se cerrarán con artículos declarativos en una nueva Constitución. Precisamente allí donde el Estado ha limitado la participación privada, en servicios de agua y saneamiento y salud, la situación es precaria y se observan mayores déficits. Tampoco se logrará cerrar brechas capturando mayor renta del sector privado para financiar mayor gasto en servicios básicos, cuando no se logra gastar un tercio del presupuesto disponible año tras año.

Para no alejar la inversión privada es imprescindible que el nuevo gobierno respete los contratos de concesión celebrados a largo plazo, y que además de promover obras públicas continúe la participación de la inversión privada mediante APP, contrate PMO (oficinas de gestión de proyectos) en ambos casos para que acompañen la gestión del gasto con eficacia, e instaure los contratos colaborativos.

La gestión del gasto en obras públicas y APP enfrenta un cuello de botella muy serio: la descentralización no ha dado resultados. Según datos del MEF, en el período 2015/2019 se asignó 40,2% del presupuesto de proyectos de inversión, equivalente a S/12.000 millones anuales, a miles de pequeños proyectos de obras públicas a nivel de los gobiernos locales, a cargo de pequeñas unidades ejecutoras sin calificaciones. El gasto atomizado resulta de muy baja calidad, imposible de controlar, y dada la autonomía de los gobiernos subnacionales su pronóstico es reservado considerando los vastos antecedentes de corrupción ocurrida durante varios períodos.

Para frenar la corrupción en los gobiernos subnacionales, el nuevo gobierno debería considerar el empaquetamiento de proyectos de infraestructura social similares en provincias o regiones enteras, para lograr una escala de inversión costo-eficiente y mayor posibilidad de control, contratando PMO para suplir la falta de capacidades, mientras los funcionarios subnacionales van calificándose.

En el caso de proyectos de escala nacional o megaproyectos, en cambio, es imprescindible la preparación de proyectos maduros antes de concursarlos, para así evitar oportunidades para la corrupción y minimizar las adendas en las APP o los adicionales de presupuesto en obras públicas.

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