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En las últimas dos décadas, las ciudades en el Perú se han expandido cerca de 50%, una cifra más alta que el promedio registrado en otras urbes latinoamericanas (30%). Si bien se trata de un ritmo comparativamente mayor, este no es el dato más preocupante que se desprende del estudio de Grade por encargo de ADI Perú, sino el que revela que, en los últimos veinte años, más del 90% de la expansión urbana ha sido informal.
“Las regulaciones están ahí, pero no se usan porque son [complicadas] y no están bien estructuradas. En términos operativos, no es fácil llevar este proceso. Y por otro lado, porque si lo haces por fuera, no pasa nada”, explicó Álvaro Espinoza, investigador de Grade.
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En términos específicos, el análisis resalta que el 93% del nuevo suelo urbano creado desde el 2001 corresponde a asentamientos sin habilitación urbana completa, la cual incluye servicios básicos como agua y alcantarillado. A falta de estos, el Estado realiza un subsidio indirecto a las familias que han adquirido estos lotes, mediante –por ejemplo– un monto de inversión destinado a construir obras de alcantarillado.
Así, en estas urbanizaciones informales se puede esperar, en promedio, 14 años para acceder a esos servicios.
“El Estado ha renunciado a su rol planificador [...] y, además de no [existir] esa planificación, termina avalando el crecimiento de las ciudades de manera informal porque invierte en esos mismos espacios donde la ciudad crece sin planificación”, comentó Ricardo Fort, también investigador de Grade. “Se vuelve un círculo vicioso”, agregó.
Entre las ciudades que más crecieron en términos relativos se encuentran Tacna, Yurimaguas, Arequipa, Puerto Maldonado e Ica. En tanto, en términos absolutos, Lima es la urbe que generó más suelo urbano (25.000 hectáreas), seguida por Arequipa (9.000 has) y Tacna (3.800 has).
En este gráfico, puede observar con más detalle el tipo de expansión formal por ciudad. Cabe resaltar que existen cuatro tipos básicos de urbanizaciones en el país: Ocupaciones ilegales, Lotizaciones informales, Urbanizaciones formales y Proyectos de vivienda social:
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Elaboración de Grade sobre los tipos de expansión urbana y sus costos. (Infografía: Luis Huaitan)
El estudio realizado por Grade se realizó en 43 ciudades con más de 50.000 habitantes, a saber: Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Huancayo, Piura, Iquitos, Cusco, Chimbote, Pucallpa, Tacna, Ica, Puno, Sullana, Cajamarca, Huánuco, Ayacucho, Tarapoto, Huacho, Pisco, Huaraz, Tumbes, Talara, Paita, Cañete, Jaen, Cerro de Pasco, Catacaos, Ilo, Puerto Maldonado, Barranca, Chulucanas, Abancay, Moquegua, Tingo María, Yurimaguas, Andahuaylas, Ferreñafe, Moyobamba, Huancavelica, Tarma y Chepén.
Luego, se determinó la muestra por ciudad, siendo 1.017 las viviendas encuestadas.
EL PROBLEMA
Para entender lo que sucede, es clave reconocer qué es una urbanización informal. Según explica Grade, esta se presenta cuando “la ocupación con viviendas ocurre antes de la habilitación urbana (servicios básicos, infraestructura, derechos de propiedad)”.
En este caso, hablamos de ocupaciones ilegales y lotizaciones informales, que presentan las siguientes características, de acuerdo con lo resaltado por los investigadores:
| Tipo | Características físicas | Promotor típico |
|---|---|---|
| Ocupaciones ilegales | - Sin servicios ni infraestructura - Calles estrechas - Trazado irregular - Lotes no alineados - Sin derechos de propiedad | Tráfico de tierras o dirigente (invasión) |
| Lotizaciones informales | - Sin servicios ni infraestructura (o parcial) - Trazado regular - Lotes alineados - Derechos de propiedad parciales | Propietarios e inmobiliarias informales |
Teniendo ello en cuenta, lo que sucede es que una persona con un título de propiedad o sin el mismo, empieza a vender lotes.
En esa línea, Guillermo Velaochaga, vicepresidente de ADI Perú, explicó que existen distintos grados de informalidad, como la invasión.
En este caso, puede ocurrir que estas se produzcan durante la noche en terrenos inmatriculados –es decir, que no cuentan con propietario privado, son terrenos públicos y no cuentan con factibilidad de servicios– y sobre los mismos desarrolla la actividad informal.
“Normalmente, todo esto se hace vía comunicación oral y la venta es económica. [Por ejemplo] a S/ 5.000 o S/ 6.000”, dijo Velaochaga.
A partir de ello, el especialista resaltó las deficiencias en cuanto a la fiscalización municipal, debido a que también se trata de terrenos ubicados en las periferias.
Una vez culminado el acto de posesión, las familias asentadas en los predios realizan distintas construcciones con recursos propios. Luego de ello, poco a poco, llega una posta médica financiada por recursos del Estado o, incluso, por temas políticos, se puede gestionar la construcción de una pista o cancha de fútbol.
Al otro lado de la cancha, tenemos al desarrollo formal. ¿Qué implica? La existencia de un título de propiedad “saneado”.
“Tiene que haber una ficha registral que no tenga ningún tipo de carga, y sobre la misma, tiene que haber un plano catastral y se tiene que tener una zonificación –para desarrollo residencial–. Obtener un cambio de zonificación toma en Perú, en promedio, de 24 a 36 meses”, especifica.
Aparte de la zonificación, se necesita también obtener la factibilidad de servicios, como agua y desagüe. Y, conforme a la normativa, se deben incluir también áreas verdes.
En consecuencia, “el desarrollo formal de habilitación urbana trabaja en desventaja al desarrollo informal de habilitación urbana”.
Se presenta, de este modo, una desventaja competitiva en vista del proceso que conlleva formalizar una hectárea de terreno y ante la ausencia de un plan de desarrollo urbano.
“El día de hoy la lucha es contra los traficantes de tierras y las urbanizaciones informales. Ellos tienen cero costos. Y el Estado, cuando intenta cerrar la brecha, pone un subsidio indirecto a todos estos desarrollos de habilitación urbana”, dijo a su turno Antonio Amico, director de Proyectos Corporativos de Menorca Inversiones.
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“El desarrollo formal de habilitación urbana trabaja en desventaja al desarrollo informal de habilitación urbana”, dice Velaochaga. (Foto: GEC)
EL ANÁLISIS
Teniendo en cuenta los aspectos mencionados anteriormente, Grade determinó que el Estado invierte alrededor de S/1.000 millones al año para proveer de servicios básicos e infraestructura a las nuevas urbanizaciones informales.
Esto quiere decir que una mejora en las condiciones de vida de las personas asentadas en estos lotes es financiada parcialmente por el Estado. No obstante, esperar por este beneficio trae consigo costos acumulados por una media de S/5.600 en cuanto a temas de salud, ya que las restricciones a estos servicios pueden aumentar las probabilidades de contraer enfermedad infecciosas.
Asimismo, los problemas de conectividad pueden generar pérdidas de tiempo que acumulan, en promedio, S/ 8.700 por hogar.
“Los hogares que compran lotes en urbanizaciones formales asumen la totalidad de los costos asociados a la habilitación urbana, pues el precio de venta incluye infraestructura, servicios y derechos de propiedad”, señala el estudio.
Teniendo en cuenta estos aspectos, se trata de una inversión que resulta ineficiente. Al mismo tiempo, la probabilidad de que un lote informal reciba esos servicios vía subsidio es del 42%.
Además de esta deficiencia, se observan otras relacionadas a los trámites y procedimientos para la formalización de un lote. "La tramitología puede demorar de 48 a 60 meses. Es demasiado”, precisó Velaochaga.
En opinión de Grade, existen dos hechos fundamentales: la existencia de una enorme demanda por vivienda nueva en el país, que viene siendo atendida por promotores inmobiliarios informales; y que el subsidio indirecto del Estado es un elemento que impulsa a esta situación. En vista de ello, plantean tres formas de reorientar dicho subsidio:
“El subsidio del Estado a las urbanizaciones informales debe migrar hacia el financiamiento de proyectos de vivienda social, [...] debe propiciar una expansión del crédito hipotecario disponible para la adquisición de suelo adecuadamente habilitado, y el subsidio también puede apoyar los procesos de densificación en áreas que ya han sido urbanizadas y habilitadas".
Agregan, al mismo tiempo, que el foco debería estar en la implementación de estrategias para fiscalizar a los promotores de urbanizaciones informales y la mejoría de los procesos estatales con respecto a los derechos de propiedad y el acceso a servicios básicos.
Desde el Congreso: diversas iniciativas legislativas han puesto el foco en la titulación de invasiones informales. Una de ellas busca ampliar el inicio de posesión de predios (de diciembre del 2004 a noviembre del 2010) para formalizar inmuebles constituidos en propiedad del Estado.
En opinión de Óscar Sumar, director de la carrera de Derecho en la Universidad Científica del Sur, esta iniciativa “no es la mejor forma de hacerlo”. Sugiere, por su parte, que el incentivo para la formalización se debe realizar de forma integral y ordenada, de modo que se evite la existencia de mafias. Para ello, resalta finalmente, es fundamental que se dicten políticas públicas basadas en proyecciones a largo plazo.
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