“La Constitución tiene espacio para mejora, pero no en la dirección que están proponiendo los críticos”

El ex ministro de Economía conversó con El Comercio sobre su nuevo libro “Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021″ que se presentará el próximo martes 18 de abril. Mendoza profundiza sobre el rol que ha cumplicado la Constitución de 1993 en la economía peruana, la necesidad de enfocarnos en el capital humano, además de la infraestructura, y de los cambios que se podrían evaluar en la actual Carta Magna.

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—¿Bienestar es sinónimo de crecimiento económico?

No es sinónimo, pero la variable explicativa más importante del bienestar es el crecimiento económico. Sin crecimiento económico es imposible que haya bienestar. El crecimiento económico contribuye al bienestar por mecanismos de mercado y por mecanismos de Estado. El crecimiento económico significa producir más; las fábricas crecen y se crean nuevas, y por lo tanto, hay más empleos. Esos trabajadores tienen más ingresos o mejores ingresos, y por tanto se contribuye a su bienestar. Pero la otra faceta del crecimiento económico, de la que no se habla mucho, es que el crecimiento es la fábrica de recursos para el Estado. Cuando la economía crece, pagamos más impuestos, algunos más Impuesto a la Renta, todos más IGV, más selectivo al consumo. Por lo tanto, el crecimiento económico nutre al Estado de recursos y con esos recursos el Estado puede tener Pensión 65, Cuna Más, Juntos.

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—Según su propia investigación, ¿cómo ha ayudado en la Constitución a este crecimiento económico?

No todas las constituciones tienen un capítulo económico, el nuestro lo tiene y me parece a mí que está bien. Nuestro capítulo económico contribuye al crecimiento a través de dos vías. Por un lado, nos provee de un modelo de crecimiento amigable para la inversión privada por los contratos -por la poca participación del Estado en la economía-, es una construcción muy amigable para la inversión privada. Y la otra vía es que la Constitución tiene capítulos que le han permitido al Banco Central de Reserva y al Ministerio de Economía y Finanzas hacer buenas políticas macroeconómicas. Entre la inversión y las buenas políticas macroeconómicas, se contribuye al crecimiento.

"Yo pensaría que la Constitución debería tener un artículo que blinde al MEF de sesgos que podrían producirse y acabar con todo lo que se ha construido".

—¿Cuál es el principal cambio que se da a partir de la Constitución de 1993 en estos dos frentes, Banco Central y MEF, que nos han permitido avanzar en los últimos años?

En los ochenta -actualmente en Argentina o en Bolivia- los bancos centrales estaban sometidos a una cosa que los economistas llamamos “dominancia fiscal”. ¿Que significaba eso? Que cuando el MEF no tenía recursos, ni por impuestos ni por préstamos, volteaba hacia el Banco Central de Reserva para decirle: “Banco Central de Reserva, préstame dinero”. En ese momento, el Banco Central de Reserva, como monopolista de la producción de soles, fabricaba soles y se los prestaba. Así nos inundamos de soles en los ochenta. Así, Argentina está inundada de pesos. Eso nos condujo a la hiperinflación. La Ley Orgánica del Banco Central de 1992 y posteriormente la Constitución, tiene un artículo, el 83, que dice que si Julio Velarde le presta un sol a Alex Contreras, va a la cárcel. Está prohibido que el Banco Central le preste al gobierno. ¿Eso qué beneficios ha tenido? Por un lado, el Banco Central es realmente autónomo, no depende ya del MEF, y por otro lado, como ya no tiene el recurso fácil para prestarse, el Banco Central tiene que buscar el recurso sano: endeudamiento o impuestos.

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—Una de las principales críticas que se hace a la Constitución de 1993 es que no ha llegado a mitigar la desigualdad.¿Ha sido una falta de comunicación respecto a los beneficios de la Constitución o es realmente perfectible lo que tenemos hoy?

Los pocos trabajos que existen sobre la distribución del ingreso dicen que ha mejorado, no notablemente, pero ha mejorado en las últimas décadas.

—¿Desde la puesta en marcha del documento [la Constitución]?

Sí, pero quería decirte que hay cosas que hay que pedir a la Constitución y hay cosas que no se le puede pedir a la Constitución. Estas cosas tienen que ver con la gestión pública, con la gestión macroeconómica. ¿Cómo puede un gobierno resolver los problemas distributivos? Básicamente usando la política fiscal como una herramienta de mejora progresiva del ingreso y mejora distributiva del ingreso. Tributos, cobrando más al que más tiene. Gastos, gastando más en los que menos tienen. Esa facultad la puedes llevar a cabo si y sólo si tienes recursos, porque sin recursos, ¿qué política distributiva vas a hacer? La Constitución no prevé esta distribución de recursos, pero la Constitución sí provee los recursos que pueden ser muy útiles. En resumen, el problema distributivo es un tema de gestión pública. Nada en la Constitución impide que la distribución del ingreso en el país pueda mejorar, y para que pueda mejorar, el Estado necesita tener recursos para distribuirlos apropiadamente.

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—Insisto en la pregunta, ¿es perfectible la Constitución actualmente o debería quedarse como está?

Los críticos dicen que hay que cambiarla en la dirección de tener mucha más presencia del Estado, están pensando en más empresas públicas o dicen también que el capítulo sobre los contratos debería ser eliminado. Yo creo que la Constitución tiene espacio para mejora, pero no en la dirección que están proponiendo los críticos. He pensado que la Constitución podía perfeccionarse en dos direcciones. Uno, en la política fiscal. La política fiscal nos ha permitido en las últimas tres décadas, después de tener una deuda pública del 90% del PBI hacia fines de los ochenta, tener una deuda pública de 30 y pico por ciento actualmente. Eso nos ha permitido ser buenos clientes ante los organismos internacionales y en el mundo financiero internacional. El Perú ahora puede prestarse plata barato en los volúmenes que desea. Ese comportamiento fiscal ha sido producto no de la Constitución necesariamente, ha sido producto de los buenos ministros que han desfilado por el Jr. Junín. Eso no está institucionalizado. Yo pensaría que la Constitución debería tener un artículo que blinde al MEF de sesgos que podrían producirse y acabar con todo lo que se ha construido.

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—¿Cómo cuáles?

Nosotros tenemos una Ley de Transparencia y Responsabilidad fiscal, pero como toda ley puede eliminarse con otra ley. Por lo tanto, si un gobierno quisiera, podría tener un ministro que elimine la actual Ley de Responsabilidad Fiscal y hacer una política absolutamente diferente y quizá desastrosa. Esa responsabilidad fiscal debería estar en la Constitución. Y lo otro, es que nuestra Constitución alienta mucho el capital físico, alienta mucho la inversión privada, pero el crecimiento económico no solamente tiene que ver con el capital físico, tiene que ver también con el capital humano. Allí hay un vacío enorme que junto con los educadores, deberíamos llenar. Debería haber un artículo que blinde la calidad de la educación. Que no pase lo que ha pasado con Sunedu, por ejemplo.

—Usted ha mencionado en varias oportunidades los argumentos que existen desde el otro lado de la mesa respecto al cambio de Constitución ¿Cree usted que hay mentiras o imprecisiones respecto a ella?

Hay una imprecisión que suele aparecer en la discusión pública. Todas las Constituciones tienen dos partes. Una parte es la de los derechos fundamentales. Algunos derechos son abstractos, como el derecho a la libertad, el derecho al credo, etcétera, y algunos derechos son más concretos, como el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho al agua potable. La otra parte, es la organización del Estado. Los críticos andan muy preocupados con [la primera], pero lo que no se entiende es que para satisfacer esos derechos, hay que financiarlos. El financiamiento depende del crecimiento económico. Entonces, opciones contradictorias con el crecimiento económico indirectamente están afectando a esta parte de los derechos, porque cuanto menos crecimiento, menos ingresos. Creo que muchos políticos están pensando [en lo primero], pero olvidan que la organización del Estado tiene que ser promotora del crecimiento económico.

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—¿El crecimiento económico es suficiente para reducir la pobreza?

En mi trabajo [el libro], cito a un señor que se llama Lant Pritchett. Este señor ha trabajado con la base de datos más grande que hay en el mundo, 163 países con un montón de variables de distinto tipo: bienestar material, bienestar inmaterial, bienestar ambiental. Ha encontrado una relación muy estrecha entre todos estos indicadores del bienestar y el crecimiento. Pritchett lo que dice, y lo suscribo, es que no hay ninguna experiencia en el mundo de un país que haya bajado la pobreza sin crecimiento económico. Tampoco hay ningún país en el mundo que tenga crecimiento económico y no haya bajado la pobreza. El crecimiento es importantísimo, pero el desarrollo, que es un concepto un poco más complejo, más ambicioso, tiene que ver con las cosas que puede hacer el Estado con los frutos del crecimiento económico, como la salud, la educación….

—Y la reducción de la pobreza.

o la reducción de la pobreza. Y todo eso tiene que ver con la gestión pública.

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—Entonces, no es suficiente crecimiento económico.

Claro, el crecimiento por vía del mercado te da más empleo. Por la vía del Estado, te da más recursos y es responsabilidad del Estado gastar bien esos recursos.

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—¿Es por eso que a lo largo de las últimas décadas, nuestra economía y nuestra política han corrido por cuerdas separadas?

Mientras la política no atente contra el modelo de crecimiento económico o contra la gestión macroeconómica, son cuerdas más o menos separadas.

"Si le hubiéramos dado la oportunidad a Castillo de gobernar por cinco años, posiblemente hubiéramos terminado muchísimo peor que en el primer gobierno de García".

—¿Deberían ir juntas?

Si consideramos que la inversión privada es el motor del crecimiento, para el inversionista es importante que los artículos en la Constitución se mantengan. Mientras esos artículos se mantengan, puede seguir invirtiendo. Para el inversionista es importante tener un buen aparato del Estado, porque si uno revisa las últimas obras de gran envergadura, han sido hechas entre privados y Estado: Majes Siguas, Chavimochic, la Interoceánica. Todo ha sido producto de una interacción inteligente, sofisticada entre Estado y el mercado. Al inversionista le conviene también tener pares en los ministerios con quienes interactuar. Cuando eso se ve afectado, por ejemplo en el gobierno de Castillo, la gestión pública bajó a niveles nunca vistos en el Perú, eso impidió que obras de envergadura hechas por el privado en conjunción con el Estado, continúen. Y, cuando la amenaza es más fuerte contra el modelo de crecimiento económico, como en el primer semestre de Castillo, los temores son mayores.

—Usted mencionó en su momento que el gobierno de Castillo en el 2022 se parecía al Perú de los ochenta. Si esto continuaba, el deterioro se iba a incrementar. ¿Cuánto más?

Estoy dudando. Para mí antes era clarísimo que el peor gobierno que tuvimos ha sido el de Alan García, su primer gobierno […] nos dejó con una hiperinflación y con una hiper recesión. Si le hubiéramos dado la oportunidad a Castillo de gobernar por cinco años, posiblemente hubiéramos terminado muchísimo peor que en el primer gobierno de García. Básicamente, porque el crecimiento económico tiene que ver con el modelo de crecimiento, tiene que ver con la gestión pública y tiene que ver con las condiciones internacionales. La gestión pública nunca antes estuvo tan chata como en el gobierno de Castillo. Me parece que no nos hemos salvado de una, ahora estamos relativamente mejor y esperemos que más adelante, [siga mejorando].

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—Esto tiene que ver también con lo que mencionaba usted hace un momento, sobre enfocarnos en el capital humano, el capital humano que tenemos en el Estado.

La gestión pública, está clarísimo, descendió rápidamente y fuertemente en este período. El capital humano ya tiene que ver con cosas mayores, como la educación, la salud, la nutrición. Y otra vez allí, el Estado es el encargado de resolver esos problemas.

"Petroperú es un ejemplo de cuán malas son las empresas públicas".

—Retomando la idea de este trabajo conjunto entre entre el Estado y el sector privado, en este momento se discute sobre PetroPerú, y la posibilidad de que opere lotes. ¿Podría ser esta una buena gestión entre el público y el privado, o deberían los lotes ser manejados por Petroperú?

Un buen argumento de por qué no insistir con la idea de que creando más empresas públicas vamos a estar mejor, es Petroperú.

—¿Esa también es una de las imprecisiones más significativas que ha escuchado?

Sí. En la gestión del presidente Castillo, los ministros de Economía y de Energía y Minas armaron un directorio en el que estaba como gerente general Hugo Chávez. Este señor, Hugo Chávez, destrozó Petroperú al punto de que los estados financieros no estaban auditados como debían, y eso provocó que dos bancos de inversión dijesen que el bono de Petroperú es un bono basura. Eso hizo que Petroperú se convierta de un día para otro en una paria en los mercados de crédito, tan paria que ni los bancos locales querían prestarle dinero. El gobierno tuvo que hacer un salvataje de US$2 mil millones de la nada para reflotar esta empresa. Petroperú es un ejemplo de cuán malas son las empresas públicas. La idea de insistir con las empresas públicas podría tener sentido si reorganizamos Petroperú y lo ponemos como una empresa ejemplar, como tienen los chilenos o los brasileños. Una manera bien práctica es que cotice en bolsa, que privados sean copropietarios de Petroperú. Los privados no hubieran permitido a Hugo Chávez en la gerencia.

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—Por otro lado, esta el tema de las pensiones. Hay una propuesta de la Comisión de Trabajo que busca que sea el Estado el que maneje las pensiones. ¿Sería esta también una mala idea?

Yo soy muy escéptico en general sobre el tema de las pensiones, porque cuando uno mira a los países escandinavos o los europeos, porque [las personas] terminan su periodo de trabajo, vacacionan en China, en Machu Picchu y las murallas chinas, porque cuando jóvenes, han pagado un montón de impuestos. El nuestro es un país cuya propensión a ahorrar es bien baja. Las veces que se le ha dado la libertad a las personas para que saquen sus fondos, los han sacado. Es uno de los temas que no veo cómo solucionar. El problema es para tener una buena pensión tienes que tener una buena cotización. No creas que el Estado te va a reemplazar esa tarea de cotizar. No estamos cotizando los peruanos.

"El MEF, a pesar de todo lo que ha pasado, es un misterio que debe ser la envidia de los latinoamericanos, porque es un ministerio cuya capacidad de financiamiento está casi intacta".

—La base del problema es que tenemos una informalidad muy alta. ¿Cómo resolver eso en el corto plazo para poder salir de este círculo vicioso?

Eso es más complicado. La informalidad, en buena medida, se debe a que hay un sector moderno capitalista, con alta productividad, un sector que puede pagar EsSalud, que puede pagar el salario mínimo, que puede pagar los impuestos. Al costado tenemos un sector tradicional, informal, con baja productividad que le impide cumplir con las exigencias que tiene el sector formal. Entonces, ¿cómo reducir la informalidad? Los trabajos que existen nos dan una mala noticia: la única manera es creciendo a altas tasas por muchísimo tiempo y este sector moderno crecerá. Así es el desarrollo capitalista.

—En este momento hay quienes piden y exigen que la empresa privada tenga un mayor protagonismo en la búsqueda de bienestar. ¿Debería ser un deber de la empresa privada?

No creo. Yo creo que a las empresas hay que dejarlas producir, hay que alentarlas a invertir y hay que cobrarles todos los impuestos que merezcan pagar. Es el Estado que tiene que cumplir con ese rol de buscar el bienestar de la ciudadanía.

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—Tenemos la amenaza del Fenómeno de El Niño nuevamente. ¿Cómo puede afectar esto a las proyecciones de este y el próximo año?

La buena noticia es que el Perú, a pesar de todo lo que ha pasado en los últimos años, sigue teniendo las espaldas financieras bien resguardadas. Por un lado, el Banco Central de Reserva tiene como porcentaje del PBI, las reservas de las más altas en el mundo. ¿Eso para qué sirve? Si viene una crisis internacional o si salen dólares, el Banco Central tiene el antídoto para pagar esos incendios. De eso no hay que preocuparnos. Además, el MEF, a pesar de todo lo que ha pasado, es un misterio que debe ser la envidia de los latinoamericanos, porque es un ministerio cuya capacidad de financiamiento está casi intacta. Es decir, los recursos no son un pretexto para no hacer lo necesario. Ahora, hay que ser claro: hay que destinar esos recursos a lo urgente, a lo excepcional. En estos casos hay que gastar un montón de manera transitoria, como lo hicimos en la Covid. No había restricción de recursos para la salud. Ahora, para este fenómeno climatológico, no debería haberlo tampoco.

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—¿Y el fondeo que plantea el MEF le parece adecuado?

El problema es que el MEF manda una propuesta, pasa por el Congreso y en el Congreso a veces hacen cosas indebidas. Es cierto que el Congreso no tiene iniciativa de gasto, pero pueden alterar la composición. Entiendo que hay un cierto cruce entre el MEF y el Congreso porque ese crédito suplementario que ha pedido el MEF para combatir problemas climatológicos, está siendo desviado hacia otros recursos. Esperemos que los congresistas razonen y respeten las ideas del MEF, que seguramente están mejor fundamentadas.

—Hay un tema en particular con el Gobierno regional de Piura por los pliegos presupuestarios. Se han flexibilizado el uso de dichos pliegos para que sean utilizados en la emergencia. Sin embargo, las autoridades no quieren hacer uso de ese dinero porque no se tiene la promesa [por parte del MEF] de que los recursos van a regresar. ¿Es un problema de confianza?

Es un problema, en todo caso, menor. Los recursos están y si no están, puede conseguirlos el MEF rápidamente.

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—Si hubiera un Fenómeno de El Niño devastador, ¿tendría alguna proyección de cuánto podría significar esto para el Perú?

No, lo que sí puedo decir es que aún cuando tengamos un [Fenómeno de el] Niño grande, significativo, la potencia del MEF está intacta, puede compensar en gran medida los problemas que se generen con un Niño importante.

—En términos de recursos, pero, ¿en temas de gestión?

Lo que pasa es que el MEF es el que da los recursos.

—Claro, no gestiona.

La gestión está más descentralizada, pero ha pasado en 2008- 2009, ha pasado en 2020- 2021. Los recursos no han sido el problema en el país, felizmente. Ante un gran [Fenómeno de El Niño], supongo que la tecnocracia ya está trabajando con esas posibilidades. Habrá que actuar. El norte se nos enfriará, habrá que dinamizar el resto del país para que el PBI no se nos caiga. Yo confío plenamente en el trabajo del MEF, así que no lo veo como un problema.

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—La gestión ha sido uno de los principales talones de Aquiles de nuestro país en las últimas décadas. ¿Cree usted que esto explica que hayan tantos detractores de la Constitución?

No tiene que ver. Según nuestra Constitución, la gestión recae muchísimo en el presidente de la República. ¿Por qué? Porque él es quien elige a los ministros y no solo los ministros, él es quien propone a las cuatro personas que deben ir al Banco Central, él es quien propone a la persona que debiera ir a la Superintendencia de Banca y Seguros, él es quien propone -con la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas- quien va a la Sunat. La burocracia, la tecnocracia, la gestión depende decisivamente de una persona: el presidente de la República.

—¿Por qué tantos detractores? ¿Dónde hemos fallado?

El presidente. Hemos hecho una Tinka y nos ha tocado una cosa impresionante.

—¿En las últimas dos décadas?

No, me refiero al Castillo, porque la gestión pública en general ha mejorado.

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—Ha mejorado con los años, sí, pero, ¿qué explica la cantidad de detractores de la Constitución?

Es una especie de fetichismo de la Constitución. Cuando hay grandes problemas, la ciudadanía busca grandes soluciones. Y alguien dice que con la Constitución cambiada, todo va a mejorar.

—Es una narrativa.

Es una narrativa que ha cobrado fuerza. Y, las veces que se ha discutido seriamente, cuando se les ha dicho: “¿en qué parte del mundo funciona eso que ustedes están proponiendo?” O, “¿cuáles son los capítulos que te generan problemas?”…Por eso me animé a publicar este libro, para debatir, discutir. Es un tema que no hay que ocultarlo, todo lo contrario, hay que discutirlo.

—La necesidad existe. Hay personas desatendidas en el Perú, pero es una narrativa que, a su parecer, que se utiliza para tratar de hacer grandes cambios que no llevarían a nada.

Sí, creo que el tema está en la gestión pública fundamentalmente, y eso ya no tiene que ver con la Constitución.