Debate: ¿El Estado debe fomentar la diversificación productiva?

Sí hasta cierto punto

Miguel Palomino

Director gerente del Instituto Peruano de Economía (IPE)

Tener todos los huevos en una canasta es riesgoso. También lo es tener un aparato productivo muy concentrado en un solo sector. Si se pudiera repartir los huevos en varias canastas sin romperlos, sería una buena idea hacerlo. Igualmente, es una buena idea diversificar el aparato productivo si esto se puede lograr sin tener que pagar un costo elevado. Si se pudiera diversificar a bajo costo, ¿a quién le competería impulsar el proceso? Dado que las ventajas de la diversificación del aparato productivo nacional se disfrutan a nivel agregado si fuera factible establecer políticas razonables de diversificación, esto sería una función que le competería al Estado. Hasta aquí, la idea de un plan nacional de diversificación productiva pudiera ser conceptualmente razonable.

El reto es cómo lograr la diversificación productiva sin pagar costos tan elevados que acaben siendo mayores que los beneficios. Esto es problemático porque, al ser función del Estado y al tener nuestro Estado (y nuestras instituciones) las grandes limitaciones que tiene(n), se corre el riesgo de que políticas de diversificación impulsadas por el Estado no sean adecuadas. 

En el Perú, se arguye que somos muy dependientes de la exportación de recursos naturales y que se requiere un esfuerzo deliberado por desarrollar motores alternativos de crecimiento. Entonces, ¿cuál es la mejor manera de reducir esta “dependencia”? En términos generales, “capitalizando nuestros recursos naturales”. ¿Qué es esto? Que es necesario utilizar los excedentes que genera el sector minero para construir el capital humano y capital físico que nos permitan desarrollar otras actividades productivas no dependientes de nuestros recursos mineros. El resultado de capitalizar nuestros recursos naturales es la diversificación de nuestro aparato productivo.

¿Se requiere una activa intervención estatal para esta diversificación? Hasta cierto punto, sí. Buena parte de los excedentes que hay que capitalizar provienen de los impuestos que paga la actividad minera y utilizarlos bien es función del Estado, pero ¿se requiere una política estatal de diversificación productiva o basta con que el Estado asegure que la educación sea buena y que exista infraestructura de calidad, etc., para que en un mercado razonablemente libre nuestro capital humano y físico sea puesto a trabajar en donde mejores resultados tenga?

Sin duda, lo más importante es que el Estado asegure las condiciones (educación, infraestructura, seguridad, regulación eficiente) necesarias para que la economía desarrolle su potencial. Si este trabajo se hiciera bien, los resultados serían muy buenos. 

Hay espacio para otras acciones del Estado que también pueden ser importantes, como enfrentar fallas de mercado que generan problemas de información y de coordinación. Hacer estudios y publicar información es muy útil, pero principalmente porque los resultados se hacen públicos. Que el Estado tome acciones requiere una capacidad de diagnóstico, coordinación, decisión y sostenimiento en el tiempo que es muy escasa en nuestro sector público, lo cual hace poco probable que sean acciones muy exitosas. Las conclusiones de la primera versión del plan decían: “Finalmente se debe enfatizar que el éxito de este plan [...] depende de [...] qué tan buena sea la coordinación entre sectores y qué tan adecuadas sean las capacidades en las burocracias involucradas”. Huelgan comentarios.

El mito de la diversificación

Juan Mendoza

Director de la Maestría en Economía de la Universidad del Pacífico

El Plan Nacional de Diversificación Productiva tiene el loable objetivo de incrementar la tasa de crecimiento económico y reducir la vulnerabilidad del país a choques externos. Asimismo, muchas de sus líneas de acción buscan, acertadamente, reducir los sobrecostos que genera la regulación estatal inadecuada y simplificar la maraña de trabas burocráticas que aletargan la iniciativa privada.

Pero el elemento central del plan es diversificar, es decir, ampliar la canasta exportadora y reducir la variabilidad en la productividad. Y este es el problema esencial porque no hay evidencia que sustente la necesidad de una política de diversificación para dejar el subdesarrollo. La diversificación en las economías más desarrolladas de hoy no fue el resultado de ningún plan estatal. No fue el Ministerio de Transportes holandés el que instruyó a los armadores sobre el potencial de la construcción de barcos en el siglo XVII. Tampoco fue el Ministerio de la Producción inglés el que iluminó el accionar de los empresarios textiles en la primera mitad del siglo XVIII. Y no hubo atisbo de planificación en el fenomenal crecimiento de Estados Unidos durante el siglo XIX. 

El estudio de las recientes experiencias de desarrollo en Asia confirma la inexistencia de una relación causal entre políticas de diversificación y crecimiento. Los trabajos de Alwyn Young dejan en claro que la productividad no creció en Singapur debido a la política industrial sino como consecuencia de la acumulación de capital. Paul Krugman llega a conclusiones similares sobre la planificación industrial en Japón. Y, tal y como diversos colegas lo han señalado, la economía peruana es mucho más diversificada hoy que hace quince años sin necesidad de ningún plan específico. En efecto, nuestra canasta exportadora ha crecido en más de 50% durante los últimos diez años. Es decir, la diversificación es en el Perú consecuencia, no causa, del desarrollo.

En todos los países que han alcanzado el progreso, el motor del desarrollo de la iniciativa privada fue el sistema de precios. Los precios relativos, altos o bajos, son la única señal que requiere el funcionamiento eficiente del sector privado. Y han sido la libertad económica, el respeto a la propiedad privada y a la iniciativa individual los elementos en común de todas las experiencias exitosas de desarrollo en los últimos doscientos años. La planificación central ha sido un fracaso siempre. ¿Cómo así un burócrata iluminado puede identificar mejores oportunidades que un empresario cuya supervivencia depende de tomar decisiones adecuadas?

El plan detecta correctamente la inadecuada acción estatal como una barrera al crecimiento. En efecto, la principal barrera a nuestro desarrollo ha sido el Estado, que, incapaz de proveer bienes públicos esenciales, se ha esmerado en obstaculizar el emprendimiento. Es así un acierto toda política destinada a mejorar la calidad de la salud y educación públicas y la provisión de seguridad. Y sería un enorme acierto que este debate nos ayudara a seguir liberalizando nuestra economía. La excesiva regulación laboral es el enemigo número uno de la eficiencia de los trabajadores.

Recordemos que la razón fundamental por la que somos vulnerables al exterior es porque nuestra economía es pequeña y abierta. Y esa vulnerabilidad depende poco de la canasta exportadora del país o de la importancia de la manufactura. El plan tiene nobles objetivos, pero el camino al infierno está lleno de buenas intenciones.