Deconstrucción de la reconstrucción, por Roberto Abusada Salah

La próxima semana se cumplen dos años del lanzamiento del ambicioso plan para reconstruir el norte luego de los devastadores efectos del fenómeno de El Niño costero. Contenido en un larguísimo y minucioso decreto supremo (DS 091-2017-PCM), el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios (PIRCC) detalló las acciones a desarrollar e identificó casi 10.000 intervenciones (obras y demás acciones) a realizar en cada una de las localidades afectadas. El PIRCC se basó, supuestamente, en varios principios, entre ellos los de celeridad, flexibilidad, prevención del riesgo, capacidad de gasto y transparencia.

Dos años después de su puesta en marcha, resulta bastante claro que el esfuerzo de la reconstrucción es un fracaso monumental.

En el centro de este fracaso se halla el erróneo supuesto de considerar que el país posee un Estado que funciona como un mecanismo de relojería, cuando en realidad la principal característica de este es su disfuncionalidad. Así, el pretendido principio de “interinstitucionalidad” que los autores del plan pusieron al centro del mismo, resultó no ser más que un concepto vacío producto de la debilidad institucional. A esto, se sumaron los efectos del desmembramiento político causado por un proceso fallido de regionalización.

Dada la magnitud de los desastres, el Estado ha destinado S/25.655 millones para la reconstrucción, una suma que equivale aproximadamente al 3,7% del PBI del 2017. Inicialmente, este presupuesto se distribuyó entre los tres niveles de gobierno, asignándosele al Gobierno Central el 72% del total, mientras que a los locales y regionales se les asignó 16% y 12%, respectivamente. Sin embargo, en mayo del año pasado se tomó la incomprensible decisión de reasignar el presupuesto para entregar el 49% de este a los gobiernos locales, a pesar de que sus autoridades se encontraban en el último año de gestión y sin posibilidad de reelegirse. Y a pesar de que dichos gobiernos habían exhibido una manifiesta incapacidad para llevar adelante las tareas de la reconstrucción. Como era de esperarse, las nuevas autoridades tendrían a la postre una todavía menor capacidad inicial para ejecutar la tarea.

El desastroso resultado del PIRCC es ahora evidente. A la fecha, después de dos años de iniciada la reconstrucción, solo se ha avanzado el 16% de un proceso que debió tomar tres años. Innumerables obras se encuentran paralizadas y muchas otras han sido cuestionadas por la contraloría, que ha encontrado defectos materiales en los procesos y hasta supuesta corrupción. El costo del error gubernamental en la tarea de la reconstrucción es inconmensurable en términos de bienestar, progreso y, en particular, el inútil sufrimiento y menoscabo del futuro de nuestros compatriotas afectados. Es casi imposible creer que un vanidoso y pequeño grupo de burócratas haya pensado que la compleja tarea de reconstruir caminos, puentes, viviendas, colegios, hospitales e infraestructura agrícola iba a ser realizada de la manera en la que fue concebida. Esto, además de la reubicación de personas, y de la prevención ante riesgos futuros. ¿Creyeron realmente que tendrían éxito atomizando la reconstrucción y entregando 9.976 obras (71% de ellas con presupuesto menor al millón de soles) a 306 inconexas unidades ejecutoras?

Pocas semanas después del lanzamiento del plan para la reconstrucción, critiqué en este mismo espacio su absurda concepción. Expuse la inconveniencia de atomizar la tarea y cuestioné la capacidad de los cientos de ejecutores para diseñar, licitar, supervisar y concluir a tiempo las obras. Sugerí, asimismo, enmendar el proceso antes de que se tornara inmanejable. Planteé empaquetar las obras en grandes conjuntos y la contratación de una empresa de ingeniería de clase mundial como coordinadora general de toda la reconstrucción (“Los riesgos de la reconstrucción”. El Comercio, 17/10/17).

Hoy creo que la reconstrucción debe ser replanteada de inmediato –si se busca mitigar el daño causado que se suma al provocado por el desastre natural– poniendo en marcha las siguientes acciones. Primero, reintegrar a una cuenta única del Tesoro todos los fondos no comprometidos. Segundo, la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) debe contratar a una o dos empresas de gerencia de proyectos de clase mundial que actúe como PMO, utilizando su régimen especial de contrataciones. Tercero, se deben formalizar acuerdos de trabajo conjunto con los ministerios, regiones y municipios. Cuarto, encargar al PMO los concursos de selección de empresas de ingeniería y obra; la elaboración y negociación de los contratos; la supervisión de la ingeniería y de la obra; y la liquidación final de las obras de la reconstrucción. Quinto, el PMO deberá desplegar equipos de trabajo en los distintos ministerios para distintas categorías de proyectos; los ministerios no administrarán los fondos.

El modelo PMO no es la panacea, pero ha funcionado bien en los Juegos Panamericanos de Lima 2019. Dada las actuales dificultades, carencias y restricciones burocráticas del Estado, tal modelo es necesario para reconstruir de manera efectiva.

*Agradezco a José Luis Escaffi por sus aportes.