![El impacto de la nueva Ley “Antiforestal” y el aumento de incendios en el país: ¿cuánto ha tenido que ver la cuestionada normativa? [ANÁLISIS]](https://elcomercio.pe/resizer/v2/6LNXDBC24FDPXPCYFM2JG3Q5WM.jpeg?auth=48eada96818e7cdfa27ffb234ab69bd0ac7aaae4e019aafb0eb90a8d050f20b4&width=480&height=480&quality=75&smart=true)
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Mientras el gobierno de Dina Boluarte recién hoy anunció estado emergencia por incendios forestales en Amazonas, Ucayali, Amazonas y San Martín, hay 36 incendios activos, 22 regiones afectadas, la cifra de muertos subió a 15, hay al menos 140 heridos y se reportan más de 3.374 hectáreas de áreas naturales destruidas. Aunque los incendios forestales se asocian a las prácticas de quema para actividades agrícolas y el cambio climático que agrava la sequía, expertos en derecho ambiental advierten que una ley aprobada por el Congreso influye en la deforestación de la Amazonía y en el desarrollo de estas emergencias.
Se trata de la Ley Nº 31973 que modifica la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763, aprobada por insistencia en diciembre del año pasado pese a los cuestionamientos de organizaciones ambientales y académicas, de defensa de los derechos de pueblos indígenas y del mismo Ejecutivo que observó la iniciativa legislativa.
Lambayeque, Áncash, Piura, Cajamarca, Amazonas, Ucayali, Huánuco y San Martín han solicitado la declaratoria de emergencia.
La norma nació del proyecto de ley presentado en diciembre de 2021 por la congresista Lady Camones (Alianza para el Progreso) y acumuló otras iniciativas similares de Pedro Martínez Talavera (Acción Popular) y Elizabeth Medina Hermosilla (Perú Libre). Su primera aprobación en el Pleno ocurrió en julio del 2022, pero fue observado por el gobierno en agosto de ese año al considerar que ponía en riesgo la protección de los bosques, la biodiversidad y, especialmente, en los derechos de los pueblos indígenas. En marzo del 2023 se volvió a debatir en el Congreso y se decidió el archivamiento, pero el jueves 14 de diciembre regresó repentinamente a la agenda del Pleno tras el pedido de reconsideración de la congresista fujimorista Nilza Chacón Trujillo. Tras un debate en el que participaron apenas tres congresistas, el proyecto se aprobó con 69 votos a favor, 35 en contra y 5 abstenciones.
María Zeta Chunga (Fuerza Popular), entonces presidenta de la Comisión de Agraria, defendió la propuesta al señalar que permitía dar estabilidad del sector agrario y garantizar su seguridad jurídica. Sin embargo, la congresista Ruth Luque (Cambio Democrático - Juntos por el Perú), entonces vicepresidenta de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, advirtió que las modificaciones desconocían el derecho a la consulta previa y significaba una amenaza a zonas de protección y conservación ecológica.
Efectos de la norma en los incendios
La ley hizo cambios relevantes en el procedimiento de la Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (CTCUM) y en las autorizaciones de cambio de uso para actividades agropecuarias. En concreto se modificaron dos artículos: en el artículo 29 se estableció que los bosques de producción permanente ya no serán establecidos por el Ministerio del Ambiente (Minam) sino por el de Agricultura (Midagri) y que la aprobación de la zonificación forestal (artículo 33) tampoco estaría en manos del Minam sino del Midagri, en base a un expediente técnico elaborado por el Gobierno Regional y opinión previa de Minam.
| ARTÍCULO | LEY ANTES | LEY AHORA |
|---|---|---|
| 29 | Los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio del Ambiente, a propuesta del Serfor, en bosques de las categorías I y II, con fines de producción permanente de madera y otros productos forestales diferentes a la madera, así como de fauna silvestre y la provisión de servicios de los ecosistemas El Estado promueve la gestión integral de estos bosques. Para ello, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre elabora, directamente o a través de terceros, y aprueba el Plan Maestro de Gestión que contiene, como mínimo, la identificación de sitios que requieran tratamiento especial para asegurar la sostenibilidad del aprovechamiento, las rutas de acceso, las vías comunes y los puntos de control. Previo a su establecimiento, el Estado realiza la evaluación de impacto ambiental y la consulta a la población que pueda verse afectada por su establecimiento | Los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del SERFOR, sobre bosques de categorías 1 y II de la zonificación forestal, con fines de producción permanente de madera y otros productos forestales diferentes a la madera, así como de fauna silvestre y la provisión de servicios de los ecosistemas. El Estado promueve la gestión integral de estos bosques. Para ello, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre elabora, directamente o a través de terceros, y aprueba el Plan Maestro de Gestión que contiene, como mínimo, la identificación de sitios que requieran tratamiento especial para asegurar la sostenibilidad del aprovechamiento, las rutas de acceso, las vías comunes y los puntos de control. Previo a su establecimiento, el Estado realiza la evaluación de impacto ambiental y la consulta a la población que pueda verse afectada por su establecimiento. Los bosques de producción permanente son supervisados por el jefe de la correspondiente Unidad de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (UGFFS) |
| 33 | La zonificación forestal es aprobada mediante resolución ministerial del Ministerio del Ambiente a propuesta del Serfor en coordinación con la autoridad regional forestal y de fauna silvestre | La zonificación forestal es aprobada mediante resolución ministerial del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del SERFOR en base al expediente técnico elaborado por el Gobierno Regional y con opinión previa del Ministerio del Ambiente |
Asimismo, se suspendió la obligatoriedad de exigir la zonificación forestal como requisito para el otorgamiento de títulos habilitantes.
Para Gabriela Ramírez, experta en derecho ambiental y docente del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), el problema con la llamada “Ley Antiforestal” es que permitiría legalizar la deforestación nueva o ya existente. “Con la modificación exigen simplemente que el titular pruebe que el suelo en el que piensa realizar la deforestación es suelo agrícola y ya no es necesario presentar un sustento técnico”, dice a El Comercio.
Sin embargo, Ramírez sostiene que este no ha sido el único factor desencadenante de los incendios. De hecho, advierte que existe una falta de institucionalidad ambiental en el país y de una adecuada coordinación de todos los entes que tienen competencia en materia ambiental, protección de recursos forestales, lucha contra el cambio climático y protección de la fauna. “La ley se suma a la poca planificación y previsión frente a un fenómeno que viene de años atrás y que normalmente suelen darse en estos meses”, indica.
Con ella coincide Magaly Ávila, directora de Gobernanza Ambiental en Proética, quien señala que tampoco se toma en cuenta la falta de atención a los delitos ambientales como la tala ilegal, minería ilegal y narcotráfico que impulsan la deforestación. En ese contexto, considera que la “Ley Antiforestal” debilitó aún más las políticas públicas para proteger la Amazonía al limitar la participación del Minam en la zonificación forestal.
“Se hizo un borrón y cuenta nueva de lo que se haya deforestado hasta la entrada en vigencia de la ley”, añade a este Diario. Cuestiona además que la elaboración de la ley vulneró el derecho de consulta previa libre e informada de los pueblos indígenas.
La deforestación también ha sido impulsada por economías ilegales como la minería ilegal en Madre de Dios.
Los riesgos de la norma ya se evidenciaban en sectores el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera en la región San Martín. En mayo pasado, Javier Sinti Flores, gerente del Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo, denunció la tala ilegal de más de 1.5 hectáreas de árboles de bosques primarios y secundarios en la zona. La policía ecológica y guardaparques del área de conservación constataron los daños. Según narró Sinti Flores a la agencia Andina, el infractor, identificado como Gleiser López Tenazo, defendió su accionar ilegal asegurando que se amparaba en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Autoridades de San Martín denunciaron la tala ilegal de 1.5 hectáreas de bosques primarios y secundarios ubicados dentro del área de conservación regional Cordillera Escalera. ANDINA/Difusión
“Ha habido un mal entendimiento de la ley. Hemos visto que en la Cordillera Escalera han interpretado que se autoriza la deforestación. Esa es una prueba de que la ley genera un incentivo perverso para la deforestación y una situación de impunidad”, explica el abogado especialista en temas ambientales César Ipenza.
Precisamente Christian Huamán Mendoza, director de Gestión de las Áreas Naturales Protegidas en el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp), reconoció que existe confusión que hace pensar que ya no hay sanciones para la deforestación. “La modificatoria precisa periodos antiguos, no formaliza periodos nuevos de deforestación. Eso es una preocupación porque la gente malinterpreta el significado de esta ley y piensa que tiene carta blanca para deforestar sin penalización. Esto es un delito y puede conllevar penas de cárcel”, indicó el funcionario a Canal N el último lunes.
Los tres especialistas consultados por El Comercio coinciden en que hay insuficiente prevención y que la atención de la emergencia ha sido tardía. “Este año ha sido terrible en la Amazonía, ha sido seco y el incremento de temperatura y vientos aumentaron los incendios por las quemas. Se requiere un trabajo de prevención porque ahora que pase el calor las lluvias van a arrasar todo lo que queda en las montañas porque no hay vegetación que retenga. Eso va a generar huaicos”, enfatiza Ipenza.
Demandas contra la Ley
Desde que se promulgó la ley, el 11 de enero pasado, distintas organizaciones como Aidesep, que reúne a 2.439 comunidades nativas, 109 federaciones y 9 organizaciones regionales, y el Colegio de Ingenieros del Perú han presentado cartas al Congreso para pedir la derogatoria.
Además, existen tres demandas inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Una de ellas fue presentada el 31 de enero por el gobierno regional de San Martín. De acuerdo con el gobernador Walter Grundel Jiménez, más de 10 mil firmas de ciudadanos sanmartinenses respaldaban la demanda. San Martín es la única región que tiene la aprobación de su Zonificación Forestal con Resolución Ministerial 039-2020-MINAM, trámite que con la nueva norma deja de estar a cargo del sector ambiente.
“Tenemos la firme decisión de luchar por los interese de nuestra Amazonía hasta lograr la derogatoria de la referida ley, de lo contrario nuestros bosques corren un alto riesgo de deforestación, ya que el Estado podrá legalizar las posesiones informales sin considerar la opinión vinculante de la Zonificación Forestal, conllevando a la pérdida masiva de nuestros bosques amazónicos”, señaló entonces Grundel Jiménez. La demanda fue admitida a trámite en abril.
Otra demanda fue interpuesta en enero por el Colegio de Sociólogos de Lima y Callao, junto a otras organizaciones sociales como el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS), por atentar contra los derechos indígenas y ambientales. Esta fue admitida a trámite en julio.
El tercer recurso de inconstitucionalidad para dejar sin efecto la Ley Nº 31973 fue presentado en mayo por el Ilustre Colegio de Abogados de Lambayeque (ICAL) y admitido a trámite en julio. La sustentación del petitorio es que la norma aprobada por el Congreso tiene “vicios de nulidad de forma y de fondo”.
¿Qué opina el sector agrario?
Aunque las críticas sobre los riesgos ambientales estuvieron presentes durante todo el desarrollo de la norma, el sector agrario fue el principal promotor de su aprobación.
Un día antes de que el Congreso retome la ley, diez gremios y asociaciones de la agricultura y avicultura enviaron un comunicado para asegurar que dicha iniciativa era una solución viable para darle seguridad jurídica a millones de peruanos que tienen títulos o certificados de posesión y “poder seguir desarrollando sus actividades agrarias en beneficio del país”. El comunicado estaba firmado por organizaciones como Asociación de Exportadores (ADEX), la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), la Asociación Peruana de Avicultura (APA) y la Junta Nacional de Café (JNC).
Lorenzo Castillo, gerente de la JNC, asegura que sí es posible realizar ajustes a la nueva norma para garantizar la conservación, pero niega que tenga que ver con el aumento de incendios forestales.
“Se vive un estrés hídrico como no se veía desde hace muchas décadas en Perú en la vertiente amazónica. Pero sobre todo falta capacitación técnica para la gestión ambiental y agrícola. Ese abandono secular del Estado a la pequeña agricultura y comunidades campesinas mantiene hábitos que son de alto riesgo como las quemas”, dijo a El Comercio.
En su opinión, el cambio en la normativa vigente era necesario para evitar la expropiación de tierras heredadas a pequeños productores.
“La Junta Nacional de Café venía desde hace varios años pidiendo modificar, no derogar, la ley forestal anterior porque tenía aspectos de extrema exclusión de la pequeña agricultura que no logró titularse hasta el 2015 y cuyas tierras pasaban al Estado. Es cierto que se viene depredando el bosque por grandes empresas de 20 0 30 mil hectáreas que no tenían concesiones formales, no por los pequeños agricultores”, añadió a este Diario.
Para Juan Manuel Benites, presidente ejecutivo del Instituto Crecer, la Ley 31973 era “crucial para detener la expansión agrícola descontrolada”, que ha sido uno de los principales motores de la deforestación en Perú. Solo entre 2011 y 2023, el Perú ha perdido casi 2 millones de hectáreas de cobertura forestal por la deforestación.
“La formalización permite que los agricultores accedan a financiamiento, capacitación técnica y tecnología agrícola sostenible, lo cual reduce la necesidad de talar más bosque para expandir la frontera agrícola”, indicó a El Comercio.
Sobre los incendios forestales, el ex ministro de Desarrollo Agrario y Riego del Perú calificó de “absoluto sin sentido” que se los vincule con la nueva ley. En su opinión, sí tienen relación con las temperaturas extremas. Añadió que la reducción de la pobreza, rural a través de la formalización agrícola, es clave para disminuir la presión sobre el bosque.
“En el Perú todos los años se presentan este tipo de fenómenos por prácticas agrícolas, pero que este año se han incrementado por la condiciones climáticas extremas de temperatura alta y sequía prolongada. No obstante, aún no se supera el peor año en incendios forestales y en pérdida de bosques, que fue el año 2020. En ese año no había la ley 31073 y, por lo tanto, es erróneo inferir que la ley sea la causa de los incendios ahora”, puntualizó.
