Congreso suspende elecciones primarias del 2022: ¿cuál es su impacto y qué dicen los expertos?

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El Comercio consultó con exintegrantes de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política que criticaron la decisión del Pleno y ven un peligro de que las primarias sean anuladas para el 2026, mientras que abogados que forman parte del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución respaldan la medida y cuestionan la idoneidad del requerimiento de primarias en el sistema electoral.

La implementación de las elecciones primarias fue una de las propuestas por la ‘Comisión de Alto Nivel Para la Reforma Política’ introducidas en el 2019, durante el gobierno de Martín Vizcarra. Sin embargo, el anterior Congreso suspendió su aplicación para las Elecciones Generales del 2021, a raíz de la pandemia.

Para las Elecciones Regionales y Municipales del 2022, la Comisión de Constitución del actual Congreso trabajó un dictamen para nuevamente suspender las primarias.

Durante la sustentación de esta propuesta ante el Pleno, la presidenta de este grupo parlamentario, Patricia Juárez (Fuerza Popular), citó principalmente la posición conjunta del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec).

Estos tres entes, que forman el sistema electoral peruano, habían manifestado recientemente que la realización de las primarias resultaba materialmente imposible por la falta de tiempo y reglas claras.

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La suspensión de las elecciones primarias estaba dentro del texto sustitutorio presentado por la Comisión de Constitución, precisamente en la cuarta disposición transitoria del artículo 2. Allí se puede leer:

“Las disposiciones establecidas en la presente ley relativas a las elecciones primarias no son de aplicación para las Elecciones Generales del año 2021, ni para las Elecciones Regionales y Municipales del año 2022, debiendo reactivarse su vigencia luego de la conclusión de esta última”.

Mira aquí la sesión plenaria y la votación:

A través de una cuestión previa presentada por la congresista Susel Paredes (Partido Morado), que fue aprobada con 73 votos a favor y 37 en contra, esta disposición transitoria fue votada por separado de las otras contenidas en el texto sustitutorio.

Finalmente, el Pleno del Congreso votó la suspensión de las elecciones primarias para las Elecciones Regionales y Municipales del 2022. En la primera votación, esta propuesta no fue aprobada debido a que solo obtuvo 64 votos a favor, dos menos de los 66 que requería.

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Sin embargo, la congresista Rosangella Barbarán (Fuerza Popular) solicitó una reconsideración de la votación.

La reconsideración se aprobó con 73 votos a favor. Finalmente, la cuarta disposición transitoria que suspendió las elecciones primarias para las Elecciones Regionales y Municipales del 2022 se aprobó con 72 votos a favor, 38 en contra y 4 abstenciones.

“No hay una estructura sólida”

El abogado Aníbal Quiroga, integrante del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución del Congreso, considera que el problema con las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (conocidas como PASO) es que no se adaptan a la estructuración de los actuales partidos políticos del país.

“Como hemos visto en las últimas elecciones y en las anteriores también, los partidos políticos han decaído muchísimo. No hay una estructuración sólida, incluso algunos han visto cancelada su inscripción, es el caso de partidos históricos como el Apra o el PPC. Las PASO requieren una estructuración importante, que pasa por tener partidos políticos. Los movimientos, las conjunciones electorales y tal no sirven para el tema de las PASO”.

Quiroga considera que la idea detrás de esta suspensión es que el sistema político peruano y los partidos actuales aún no está “maduros” como para tener unas elecciones primarias como las que se pensaron en las reformas políticas del 2019.

“No tenemos partidos políticos sólidos, ni siquiera el partido de gobierno se podría decir que es sólido. Es un partido ‘cascarón’ que se creó al paso, cuya principal finalidad era salvar la inscripción electoral y con el 19% se hizo con las elecciones. Y si se ven los otros, también”.

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“En esas condiciones, ¿Quiénes darían las PASO el próximo año para las elecciones regionales? ¿Qué estructura político partidaria con mínima solidez podría organizar unas elecciones primaras que sean tales?”, cuestiona Quiroga.

“Las PASO son un sistema de elecciones primarias en los partidos políticos para ir decantando a los futuros líderes que irán a las competencias electorales”, señala.

“El sistema político se ha basado en movimientos electorales de última hora, en conjunciones electorales de último momento. Eso es contradictorio con un sistema organizado como el que requeriría las PASO, de partidos históricos y estructurales, donde los liberales están siempre, los conservadores están siempre, los progresistas están siempre; y van eligiendo a sus líderes de manera interna”, añade.

“Si usted no tiene partidos políticos mínimamente organizados, todo son movimientos, ¿qué PASO se va a poder organizar?”.

Quiroga apunta que, con esta suspensión, se mantendrá el sistema electoral que estuvo vigente en las últimas elecciones generales (2021), congresales (2020) y municipales y regionales (2018).

Sobre el futuro de las elecciones primarias en el sistema político peruano, Quiroga considera que se trata de “un tema importado” respecto al que “hay que ver si va a tener o no va a tener eficacia”, pero para el que hay que analizar detenidamente el actual estado de los partidos en el Perú. “Me parece un tema interesante para el debate y tal, no para ser impuesto”.

“Es como una estructura prevista para algo que no se da, que es la existencia de partidos políticos sólidos y organizados, que tengan viabilidad para sacar adelante unas primarias. Si no hay partidos, ¿qué primarias van a haber? Es como decir, si usted no ha pasado por la primaria, ¿a qué secundaria quiere acceder”, cuestiona Quiroga. “Lo cierto y concreto es que, en la realidad, no se dan las condiciones para que esto se haga aplicable”.

Pese a esto, Quiroga sí considera que es viable que un futuro se aplique en el Perú el sistema de las PASO, pero que “lo primero que tenemos que abordar como sociedad es el sistema de la estructuración de los partidos políticos”. “Por supuesto que como sociedad democrática y como Estado constitucional requerimos de los partidos, que son la célula básica de nuestra vida política, sin eso no vamos a poder caminar”.

“A futuro, si hay partidos políticos estructurados, sin duda alguna es una buena idea. Pero estamos hablando de una realidad que todavía no existe”.

“Más de lo mismo”

Por su parte, Fernando Tuesta, quien fue titular de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política que propuso la implementación de elecciones primarias, cree que lo sucedido en el Congreso muestra que partidos de diferentes tendencias políticos han mostrado que no quieren elecciones primarias por múltiples razones, pero que “tienen un objetivo claro: primero suspenderlas y mañana eliminarlas”.

“No les gusta porque las elecciones primarias exigen la participación ciudadana. [Para] la selección de candidatos, desde que hay la Ley de Organizaciones Políticas del 2003, se han realizado elecciones internas absolutamente cuestionables. No solo porque las realizaban mal, sino porque las cuestionaban los propios militantes”, apunta Tuesta.

Para el especialista en temas electorales, esta nueva suspensión de primarias fortalece a un sistema mediante el cual son los líderes o las cúpulas partidarias quienes eligen a sus candidatos.

“Lo que se mostró la última vez [con el sistema de elecciones internas para definir candidatos] es que solo participaron poco menos del 5% de los miembros de los partidos. Esto es un desastre en términos participativos. Y es lo que se va a repetir y lo que están defendiendo. Defienden, además, y seguramente lo van a hacer así, la posibilidad de elección interna a través de delegados. Esta ha sido la forma de mayor control del jefe del partido, de un sector de la dirección, del dueño del partido”, señala Tuesta.

“Lo que vamos a tener es más de lo mismo. No va a haber nada, esta es la ‘contrarreforma’ absoluta”, agrega. “Vamos a tener la concentración de la decisión de la selección de candidatos en manos del jefe, el dueño, un sector de la dirección o parte de ella. No hay nada nuevo. Y si es que creen que eso es bueno para el sistema político, estoy en contra de esa visión”.

Respecto a la posición de las autoridades electorales sobre una imposibilidad material para realizar las primarias en las elecciones del 2022, Tuesta señala que la responsabilidad de dar normas para su viabilidad “era incluso del Congreso anterior”. “Los partidos sabían que mientras más tardaban en modificar la norma, más comprometían el cronograma, hasta hacerlo en un momento imposible”.

Tuesta apunta que la congresista Patricia Juárez, presidenta de la Comisión de Constitución, inicialmente había argumentado a favor de la suspensión de las elecciones no por la imposibilidad material de realizarlas, como apuntaron el JNE, ONPE y Reniec. “[El argumento] inicialmente ha sido la pandemia, el gasto”, señaló.

“El Congreso ha suspendido las primarias, pero no ha dado las normas complementarias que los organismos electorales han solicitado. Una que otra en términos organizativos, pero nada más. Han tomado lo que les ha gustado, han dejado de lado aquello que les exige a ellos, que los obliga o los limita”.

Para Tuesta, sí era posible la realización de primarias de cara a las Elecciones Regionales y Municipales del 2022. “¿Qué tiene que hacer los partidos ahora? Ahora hacen menos que antes, cuando ellos se encargaban [de las internas]. Las elecciones primarias las organizan los entes electorales, lo único que tiene que hacer el partido es dotar de determinadas regulaciones internas y proponer los candidatos”.

“Las primarias lo que hacen es dinamizar a los partidos, sincerarlos. Partido que no está en condiciones, no debe ser parte de los partidos inscritos. Ellos tienen una responsabilidad mayúscula: ser los únicos en presentar candidatos junto con movimiento regionales. Ahora ni siquiera hay listas locales, provinciales o distritos. Estos señores o señoras quieren participar sin hacer ningún esfuerzo, sin tener mayores exigencias. Que digan en qué cosa no están preparados”.

Acerca del futuro de las elecciones primarias, como la suspendida para el 2022, Tuesta cree que para el 2026 no habrá otra suspensión, sino que directamente se anularán. “Esta es la única ley, que yo recuerde, que se ha suspendido su realización en dos oportunidades. El argumento inicial fue la pandemia, el argumento de ahora inicialmente también era la pandemia”, señala.

“Lo que no entienden los partidos es que las primarias les convienen. Se deshacen de los ‘cascarones’, que son sus competidores. Pero no entienden, prefieren el control inmediato”.

“Reexaminar antes de implementar”

Otro integrante del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución, Víctor García Toma, consideró considera que lo más importante alrededor de la suspensión de las elecciones primarias para el 2022 fue que el propio sistema electoral “ha señalado que no se encuentra en condiciones de llevar a cabo este proceso en manera óptima”.

Pero agrega que las reformas políticas aprobadas en el 2019, que incluyeron las elecciones primarias, fueron una “bomba de tiempo contra los partidos”. Agrega que “antes de implementarlas, hay que revisarlas”.

“Por ejemplo, el establecimiento de este modelo de convocatoria a la ciudadanía para que, de manera previa, seleccione al interior de las organizaciones políticas, es una copia del sistema argentino. Les sirve a ellos porque la implementaron los peronistas, que son un frente donde hay posiciones de derecha, izquierda y centro. La única manera que encontraron para solucionar su problema era convocando a estas elecciones internas, que daban a un ganador y se daba la unificación del partido. Pero aquí [en el Perú] esa situación no se da”, dijo.

El exministro de Justicia y expresidente del Tribunal Constitucional cuestionó que las reformas políticas del 2019 -entre las que están las elecciones primarias- fueran impulsadas por “personas que tiene conocimiento teórico, pero que no conocen la realidad de las organizaciones políticas”.

“Se necesita reestructurar y reorganizar los partidos políticos. Fundamentalmente, para apuntalarlos, para fortalecerlos. Con estas reglas y estos requisitos, lo único que se genera es un debilitamiento a los mismos. Los partidos en estos momentos no están en función de poder procesar todos los requisitos que les exigen la ONPE, el RENIEC, el JNE y algunas normas en particular”, opina García Toma.

“Es como pedirle a una persona con bastón que haga los 100 metros planos. Hay que comenzar de cero en este tema”.

Sobre una posible suspensión de las primeras también aplicada a futuro por parte del actual Congreso a las elecciones del 2026, asegura que hay “tiempo suficiente para reexaminar las reformas y promover un paquete mucho más acorde con la realidad. Y, sobre todo, que participen en su elaboración personas que han tenido o tienen vida política activa. Creo que por allí va la cosa”.

“Los partidos están reclamando eso [revisar las reformas electorales]. Cada vez más los abruman con requisitos, con llenado de formularios. Les impiden recuperar sus estructuras, su forma de organización, su cabal funcionamiento”, comenta.

Además, considera que las reformas del 2019 fueron “medidas parche” que “han demostrado que son contraproducentes”. “Se ha roto la posibilidad de tener una clase política. ¿De dónde va a sacar el país, cada 5 años, gobernadores, alcaldes, parlamentarios? No es posible”, indica.

García Toma agrega que la reevaluación de estas reformas debe apuntar a dejar atrás lo que llama “partidos de aglutinamiento”, donde alguien “compra una membresía o consigue firmas” y se “convierte en el ‘dueño’ de un partido”. “Como es el ‘dueño’, tiene todo el derecho a meter en su lista a todos los que le dé la gana porque es su partido. Evidentemente, no es ese el tipo de organizaciones que necesitamos. Eso está claro”.

“Lo principal es que las organizaciones políticas deben tener ideología, doctrina, programa, cuadros técnicos; deben llevar procesos de adoctrinamiento, capacitación, activismo; deben tener una estructura organizativa, ya sea funcional o territorial. Todo lo demás es cuento, son organizaciones de fachada”.

“Un prospecto gris”

Para la polítóloga Paula Muñoz, quien también integró la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, la suspensión de las elecciones primarias para el 2022 “es lamentable” y devela que “no hubo nunca una intención real de los partidos políticos, representados en los diferentes congresos, en que realmente se hagan las cosas de forma diferente en relación a la democratización de la selección de sus candidaturas, a una mayor participación”.

“En realidad es como una intención de mantener el status quo de tener estos partidos y movimientos regionales que no son organizaciones verdaderas con vida propia, donde se rinda cuenta a los militantes, sino que son ‘cascarones’ manejados desde arriba por los dueños de la franquicia”, comenta.

Muñoz, profesora en la Universidad del Pacífico, también cuestionó la postura que tomaron las autoridades electorales, la cual finalmente les dio “una justificación” a quienes se oponían a la realización de elecciones internas. “Es lamentable, poco profesional. Independientemente de las gestiones de turno, estas son instituciones del Estado. Ellos, ONPE y JNE, sabían desde el 2019 que esto estaba en la ley y podrían haber tomado sus previsiones, o en todo caso, llamar la atención y manifestar sus problemas con más tiempo, para que esto pudiese resolverse”.

“También vemos un problema de capacidad del Estado, de planificar, prever y aportar en la implementación de las reformas. Esto nos confirma que no basta aportar con leyes para que las cosas cambien, sino que para que las reformas realmente avancen, el proceso de implementación es muy importante. Acá pasa a tener una responsabilidad muy importante la capacidad y disposición de las autoridades competentes”.

De cara al futuro de la realización de elecciones primarias en el 2026, Muñoz ve un “prospecto gris”. “Como se ve en la composición de quienes han apoyado la suspensión, hay poco compromiso con este cambio. Es poco probable que uno vea que haya un cambio de disposición de las bancadas”, comenta. “No hay que tirar la toalla, pero no va ser fácil. Para entonces [2026] esperemos que no se pueda poner como excusa el covid y que de aquí a la siguiente elección, los organismos electorales puedan tener más claro y más preparado qué se necesita”.

“Lo preocupante es que es una reforma que desde un inicio se aprobó pensando que no se iba a aplicar. Primero con la transitoria que no se aplicaba al 2021 y ahora con este cambio. Con esos antecedentes, es muy probable que esto se ‘patee’”, cree Muñoz. “Va a depender más de la presión ciudadana, la opinión pública, la sociedad civil. No se ve un liderazgo claro, político-partidario, para comprarse el pleito”.

Paula Muñoz asegura que la principales ventaja de realizar elecciones primarias sería hacer más democrática y transparentes las candidaturas políticas. “La ciudadanía lo que critica es la oferta, los malos candidatos a partir de los que tenemos que elegir. Es darnos todos una oportunidad a estar más atentos y participar en ese proceso de preselección”, comenta.

Este es el texto completo aprobado por el Congreso:

La postura del sistema electoral

El viernes 22 de octubre, el JNE, la ONPE y el Reniec emitieron un comunicado conjunto donde advertían sobre la “dificultad para realizar las elecciones primarias para las elecciones regionales y municipales 2022″. Allí se habla de la “imposibilidad material” para llevar adelante este proceso “bajo estándares adecuados, dadas las limitaciones normativas y organizativas existentes”.

El Pleno del JNE remitió un acuerdo al Congreso de la República donde se sustentaban las razones técnicas detrás de estas dificultades, las cuales “responden especialmente al cumplimiento de los plazos para su desarrollo y diversos procesos en la organización”. “Con la normativa actual, el tiempo es insuficiente para proclamar oportunamente los resultados de este proceso”, se lee en el pronunciamiento.

“Solicitamos a los señores congresistas considerar dicho acuerdo, a fin de evaluar la continuidad de las elecciones primarias, tema que viene siendo debatido en el Parlamento”. Agregaron que no compartían “las modificaciones que el Congreso viene debatiendo, referidas a otros puntos del texto sustitutorio”.

Los cambios a las normas para las Elecciones Regionales y Municipales del 2022 solo podían ser aprobadas por el Congreso hasta el 31 de octubre.

El presidente del JNE, Jorge Luis Salas Arenas, se presentó el martes 26 de octubre ante la Comisión de Constitución del Congreso y dijo que realizar las primarias sin los tiempos requeridos y sin las reglas claras sería “catastrófico”.

“No podríamos resolver antes de 60 días los recursos derivados de las primarias, con lo cual el cronograma electoral de las Elecciones Regionales y Municipales 2022 tendría que postergarse una cantidad de días similar e incumpliríamos el mandato constitucional de renovación de las autoridades regionales y municipales el 1 de enero del 2023, como está previsto”, dijo Salas Arenas ante el grupo parlamentario.

El magistrado citó vacíos normativos relacionados a la realización de las primarias que deberían ser resueltos por el Poder Legislativo. “Debe establecerse fecha de convocatoria y realización de este proceso, el plazo de conclusión en caso de haber impugnaciones, el límite de las candidaturas, el plazo para las campañas electorales, los límites de la publicidad que se puede realizar, la participación de personeros”, señaló.

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