Senadores y diputados: claves sobre el posible regreso al sistema bicameral

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A continuación, explicamos los aspectos más importantes de la propuesta.

¿Cómo estaría conformado el Parlamento?

Según la fórmula aprobada, el Legislativo tendría un total de 190 miembros: 130 en la Cámara de Diputados y 60 en la Cámara de Senadores.

Para ser diputado se exigen los mismos requisitos que existen hoy en día para ser congresista de la República: ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, haber cumplido 25 años de edad y gozar del derecho de sufragio.

En el caso del Senado, sin embargo, la valla de edad es más alta: hay que tener al menos 35 años de edad para ser senador. De igual modo, es necesario ser peruano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.

Existe, además, otra limitación para ser elegido parlamentario. Según el artículo 91 del texto sustitutorio, no pueden ser elegidas aquellas personas que no hayan renunciado a cualquier función pública civil, militar o policial al menos seis meses antes del día de la elección.

¿Cómo se elegiría al Senado?

Se elegiría por sistema mixto (distrito único y múltiple). Se busca “representación y representatividad” al combinar el espacio de elección nacional y la distribución por circunscripciones, añadiendo a población específica.

“Esta incorporación en un país pluricultural y multiétnico como el Perú no solo es una necesidad, sino también una obligación de parte de quienes hacen las leyes […]”, se argumenta en el predictamen.

Mientras que para la elección de diputados se mantendrá el método actual, para la Cámara de Senadores se propone un sistema de elección mixto (distrito único y múltiple).

Este mecanismo consiste en que 30 senadores (la mitad) sean elegidos en distrito único y los otros 30 en distrito electoral múltiple. Para la elección de estos últimos 30, el territorio del país se dividiría en 30 circunscripciones electorales, una por cada departamento, una por la provincia constitucional del Callao, una por Lima provincias, una por los peruanos residentes en el extranjero, una por las comunidades campesinas, una por las comunidades nativas y una por las comunidades afrodescendientes.

Según el análisis incluido en el texto sustitutorio, el añadir poblaciones específicas (una por las comunidades campesinas, una por las comunidades nativas y una por las comunidades afrodescendientes.) tiene como finalidad lograr “representación y representatividad”.

“Esta incorporación en un país pluricultural y multiétnico como el Perú no solo es una necesidad, sino también una obligación de parte de quienes hacen las leyes; nadie puede negar la deuda histórica de representación que tienen estos sectores sociales olvidados, y que sólo puede saldarse con la elección de sus propios representantes de entre sus miembros, para garantizar la representatividad ya descrita entre representantes y representados”, se lee en el documento.

Tal como informó El Comercio, el economista Camilo Ferreira elaboró cuatro modelos de composiciones hipotéticas del Senado, aplicando el patrón congresal de votación del 2016 y 2020.

Según sus resultados, de haberse utilizado un sistema de elección mixto en el 2016, se habría empoderado a un solo partido en la Cámara de Senadores. Específicamente, Fuerza Popular habría copado casi la mitad del Senado (29 escaños de 60).

En caso se hubiera utilizado dicho sistema en las elecciones del 2020 -concluye Ferreira-, Unión por el Perú habría sido la bancada con mayor número de senadores (10 de 60).

¿Cuáles serían las funciones de la Cámara de Senadores?

Quizás la principal función del Senado consiste en revisar los proyectos de ley aprobados por la Cámara de Diputados. De ese modo, para ser emitida, una ley debe contar con la aprobación de las dos cámaras del Parlamento.

La Cámara de Senadores puede emitir leyes orgánicas y de reforma constitucional.

Por otro lado, el Senado tiene a su cargo la designación del Defensor del Pueblo y del Contralor General (a propuesta del presidente de la República). Asimismo, puede removerlos “por falta grave”. Dichos nombramientos y remociones se aprueban con el voto de los tercios del número legal de la Cámara (es decir, 20 votos).

El Senado también escoge a los miembros del Tribunal Constitucional y a tres directores del Banco Central de Reserva. Asimismo, ratifica al presidente de esta última entidad.

Puede, además, remover a los miembros de la Junta Nacional de Justicia por falta grave.

De acuerdo a la fórmula aprobada a nivel de comisión, el Senado puede por sí solo -es decir, sin la Cámara de Diputados- declarar la vacancia de un presidente únicamente por la causal de permanente incapacidad mental o física.

Sin embargo, en el caso de la causal de incapacidad moral permanente -utilizada para destituir a Martín Vizcarra-, se requiere la aprobación de ambas cámaras. Otras funciones del Senado consisten en aprobar el Presupuesto General de la República, aprobar los tratados internacionales y autorizar al presidente de la República salir del país.

¿A qué Cámara pertenecería el presidente del Parlamento?

Según el texto sustitutorio, la presidencia del Parlamento sería alternada entre los presidentes de ambas cámaras. Sin embargo, al momento de la instalación del Legislativo y durante la primera legislatura, corresponde al presidente del Senado.

¿Cómo funcionaría la producción de leyes en el sistema bicameral?

De acuerdo a la fórmula de la comisión de Constitución, únicamente el presidente de la República y la Cámara de Diputados pueden proponer leyes (iniciativa legislativa). El Senado, por su parte, tiene iniciativa legislativa solamente en cuanto a leyes orgánicas y reforma constitucional.

La producción de una ley seguiría el siguiente procedimiento:

Primero, la Cámara de Diputados aprueba el proyecto de ley. Inmediatamente, el presidente de dicha cámara da cuenta al Senado para que lo someta a revisión.

La Cámara de Senadores tiene un plazo máximo de 60 días para pronunciarse sobre el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Diputados. En caso la propuesta haya sido enviada con carácter de urgencia por parte del Poder Ejecutivo o de la Cámara de Diputados, el plazo se reduce a la mitad.

El Senado puede desaprobar o modificar los proyectos de ley aprobados por la Cámara de Diputados. En caso esto ocurra, la Cámara de Diputados puede insistir en la fórmula original. La insistencia requiere el voto dos tercios del número total de sus miembros. Es decir, 87.

Del mismo modo, el Senado puede insistir en el rechazo o la modificación del proyecto de ley. Dicha insistencia requiere el voto de dos tercios del número de miembros de la Cámara de Senadores. En este caso, 20 votos. Si no se alcanza dicha cantidad de votos, la ley es aprobada en su fórmula original.

Una vez aprobada la ley, esta se envía al presidente de la República quien, en un plazo de 15 días, la promulga. En caso no lo haga, la norma es promulgada por el presidente del Parlamento.

En caso el jefe de Estado observe la ley, esta es devuelta a la Cámara de Senadores, la cual puede aprobarla por insistencia con el voto de 2/3 de sus miembros (40 votos).

¿Estaría permitida la reelección parlamentaria inmediata en una cámara distinta?

No. Pese a que la fórmula anterior lo permitía, el dictamen aprobado en la comisión de Constitución eliminó dicha posibilidad. Según el texto aprobado, los parlamentarios “no pueden ser reelegidos para un nuevo periodo, de manera inmediata, en el mismo cargo. De la misma manera, no hay relección como diputado o senador”.

¿El presidente de la República podría disolver el Parlamento con el sistema bicameral?

No completamente. La fórmula aprobada en la comisión de Constitución permite que el mandatario disuelva únicamente la Cámara de Diputados, en caso esta censure o niegue la confianza a dos Consejos de Ministros. La Cámara de Senadores, sin embargo, no puede ser disuelta “en ningún caso”.

Esta fórmula, sin embargo, no es nueva. De hecho, la prohibición de disolver el Senado estaba establecida en la Constitución de 1979, antes de que se eliminara el sistema bicameral en la carta magna de 1993.

¿Cuándo entraría en vigencia el sistema bicameral?

Para hacerse efectivo, el texto aprobado por la Comisión de Constitución debe ser aprobado, primero, por el pleno del Congreso. Por tratarse de una reforma constitucional, la fórmula deberá ser aprobada con 87 votos en dos legislaturas ordinarias sucesivas, o con 66 votos y ratificada mediante referéndum.

Según la primera disposición complementaria transitoria del dictamen, en caso la propuesta sea aprobada por el pleno, esta entrará en vigencia el 1 de enero del 2023, con la instalación de la Cámara de Senadores. Ese mismo día, los 130 congresistas de la República elegidos para el periodo 2021–2026 pasarían a conformar la Cámara de Diputados.

Para ello, las elecciones para la Cámara de Senadores se realizarían en simultáneo con las Elecciones Municipales y Regionales del año 2022.

¿Cómo se financiará la implementación de la bicameralidad?

Según la quinta disposición complementaria transitoria, el retorno del Senado se financiaría “con cargo al actual presupuesto institucional del Congreso de la República, sin demandar recursos adicionales al tesoro público ni sobrepasar el 0,6 % del Presupuesto General del Republica”.

La opinión de los expertos

Para la politóloga Milagros Campos, que integró la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, la fórmula aprobada es “perfectible”, pero es positiva en tanto el retorno a un sistema bicameral “mejora la deliberación y la representación”.

Campos explica que la bicameralidad, al requerir una mayor deliberación sobre las normas que se pretenden aprobar, ayuda a garantizar una mayor seguridad jurídica.

“En contextos como el que tenemos de debilidad partidaria, la bicameralidad permite una mayor seguridad jurídica. Y un Estado de Derecho camina de la mano con la seguridad jurídica”, sostiene.

En referéndum del 2018, el entonces presidente Martín Vizcarra exhortó a la población a votar en contra del retorno a la bicameralidad, pese a tratarse de una reforma que él mismo había propuesto. Ello debido a que, en la fórmula aprobada por el Congreso, incluía modificaciones a la cuestión de confianza.

“A la cuarta consulta sobre la bicameralidad le decimos ‘no’, tal como ha sido propuesta por el Congreso, porque ha desnaturalizado el proyecto que nosotros enviamos”, dijo en ese entonces Vizcarra Cornejo.

Campos considera que, si bien el texto aprobado esta vez por la comisión de Constitución puede ser mejorado, “no creo que tiene una distorsión de los mecanismos de control como en el otro [del 2018]”.

Entre los aspectos perfectibles de la propuesta, la politóloga señala el sistema de insistencia para la aprobación de leyes. Como explicábamos líneas arriba, la fórmula establece que, en caso el gobierno observe una ley, el Senado puede aprobarla por insistencia con el voto de 2/3 de sus integrantes (40 votos). Campos considera que el sistema actual –según el cual el Congreso puede aprobar una ley por insistencia con 66 votos- hace muy fácil la aprobación por insistencia. De modo que, al bajar la valla a 40 votos, el sistema empeora.

“No se puede tener un sistema en el que el Congreso pueda insistir en normas, incluso en algunos casos reñidas con la Constitución, con tan pocos votos”, indica.

Además, cree que el texto debería permitir que la disolución del Legislativo ocurra una única vez en todo el mandato, tal como lo establecía la Constitución de 1979.

Por último, la docente sostiene que hubiera sido mejor que el sistema de elección del Senado se desarrolle en una ley orgánica, y no a nivel de una reforma constitucional.

“Eso te permite ir ajustándolo sin tener que modificar la Constitución”, explica.

Percy Medina, jefe de IDEA Internacional, considera que, pese a que el retorno a la bicameralidad “es positivo” pues permite mejorar la representación, la reforma necesita ser debatida ampliamante dentro y fuera del Legislativo antes de aprobarse.

“La posibilidad de tener una mejor representación a través de dos cámaras me parece algo positivo. Justamente por eso me preocuparía que naufrague por una falta de consenso. Me parece una reforma muy importante como para discutirla a la ligera y solo al interior del Congreso. Es importante que haya la oportunidad de discutirla ampliamente con especialistas, con la opinión pública en general, y que no se tome a la ligera ni se hagan modificaciones en el texto a última hora en el Congreso”, explica.

Ello, señala Medina, resulta fundamental para que la reforma cuente con legitimidad ante la ciudadanía.

“Esta reforma no solo necesita los votos del Congreso, sino que necesita ganarse la legitimidad de la calle, porque es una reforma de largo plazo”, dice.

Con respecto a la fórmula misma, Medina saluda que el sistema de elección del Senado reserve escaños para minorías, aunque considera que el fraseo del texto (comunidades nativas, campesinas y afrodescendientes) puede mejorarse para que no quede duda de qué se entiende por cada grupo mencionado.

Por otro lado, el analista político cree que el dictamen contiene algunos “excesos”, como la prohibición de que los altos funcionarios salgan del país por 12 meses, salvo autorización judicial.

“¿No es demasiado gravoso para un ministro, por ejemplo, someterlo a q no pueda salir del país por 12 meses cuando quizá no tenga ningún tipo de acusación? No digo que esté mal, pero creo que hay que discutirlo un poco más”, indica.

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