¿Cómo entender la polémica que se reabre con la demanda de 13 generales PNP a Francisco Sagasti?

Como lo informamos anteriormente, tres tenientes generales y diez generales han demandado al presidente Francisco Sagasti; al ministro del Interior José Elice; al ex ministro del mismo sector, Rubén Vargas, y al propio Cervantes en su calidad de alto mando, quien resultó -dice la demanda- “irregularmente beneficiado” con las decisiones del Ejecutivo. Además, exigen su reincorporación y la nulidad del nombramiento de Cervantes.

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-La demanda tendría que ser admitida para que se inicie proceso-

La demanda que interpuso el abogado Aníbal Quiroga León, en representación de los 13 generales, permanece en estado de calificación; es decir, en proceso para su admisibilidad.

Según lo establece el Código Procesal Constitucional, los procesos de amparo proceden “cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona”. Precisamente, es. en términos de omisión, que los generales pasados al retiro han demandado a Sagasti, a su ministro y exministro, y al nuevo comandante general de la PNP.

Sobre los plazos para su admisión, los constitucionalistas Gabriela Oporto Patroni y Rafael Sánchez Ríos, explicaron a El Comercio que corresponde al juez decidir la celeridad, aunque advirtieron que, por tratarse de un caso mediático, el cálculo podría ser de unas semanas o un mes. De ser admitida la demanda, la defensa prevé solicitar una medida cautelar para reponer provisionalmente a sus defendidos, mientras transcurre el tiempo hasta tener una sentencia.

Dicha medida cautelar también tendría que ser evaluada por el juzgado para su admisión.

No obstante, una sentencia puede tomar más tiempo. Por lo general, procesos de amparo como este se resuelven en más de un año. Demandas de oficiales generales que pasaron al retiro y que, inclusive, llegaron a la instancia del Tribunal Constitucional, han tardado hasta cinco o seis años en obtener fallo definitivo.

De acuerdo con Sánchez Ríos, el proceso de amparo no busca una sanción contra los demandados, sino corregir la supuesta vulneración de derechos de una o más personas.

“Respecto de los demandados, en principio, de haber sentencia en su contra, es cumplir con la sentencia. Aunque, claro, eso no limita a que, en paralelo o posteriormente, la parte demandante recurra a la vía penal”, precisó.

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-Dos posiciones confrontadas sobre la interpretación de las normas-

Este Diario se contactó con Rubén Vargas Céspedes, bajo cuya gestión se realizaron los relevos. Respecto de la acción legal presentada en su contra, el exministro expresó sucintamente que sigue respaldando lo actuado. “Me ratifico en la constitucionalidad y legalidad de la decisión presidencial”, respondió por mensaje.

De otro lado, el abogado de los demandantes, Aníbal Quiroga, señaló a El Comercio que el Ejecutivo ha incurrido en una “falsificación de la interpretación de la ley [policial]”. El amparo presentado insiste en que el presidente Sagasti se extralimitó en sus atribuciones constitucionales como jefe supremo de las Fuerzas Armadas y de la PNP.

El 24 de noviembre, con las firmas del presidente Sagasti y de Vargas como ministro del Interior, se ascendió por resolución suprema a César Cervantes Cárdenas en el grado de teniente general. Pero, principalmente, se lo designó como nuevo comandante general de la Policía Nacional, un cargo que era ocupado en los días previos por el teniente general Orlando Velasco. Cervantes era el número 18 del escalafón de oficiales generales, con lo cual su nombramiento en el rango más alto significó el retiro inmediato de los 17 puestos en esta relación.

El exministro Rubén Vargas nos envió un documento en el que se consignan las normas que fueron aplicadas por el Ejecutivo. Además, señaló que el Tribunal Constitucional -en pasada jurisprudencia- respalda actos como este, por tratarse de facultades exclusivas del presidente de la República.

En la sentencia 533/2020, que el TC publicó en julio de este año y que es citada por Vargas, el Colegiado ha reconocido que “de acuerdo a la Constitución vigente y al ordenamiento jurídico vigente, la renovación de cuadros es una atribución exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo” (fundamento 35).

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley de la Policía Nacional del Perú, la designación ordinaria de un comandante general de la PNP (antes, llamado “director general”) se da por decisión del presidente de la República, “entre los tres oficiales generales de Armas” que se encuentren activos en el grado de tenientes generales y en estricto orden de antigüedad en el escalafón de oficiales. En el mismo artículo, se añade que, cuando este nombramiento recae sobre un oficial general menos antiguo, “los más antiguos a él, pasarán a la situación de retiro por la causal de renovación de manera excepcional e inmediata”.

No obstante, lo que sostiene la defensa de los 13 oficiales generales es que la lectura del Ejecutivo a la normativa policial ha sido errada. Esto, porque no se ha tomado en cuenta que el artículo 7 del reglamento que desarrolla la Ley de la Policía Nacional del Perú exigiría que la terna se continúe aun para casos de renovación extraordinaria.

“La Dirección General [ahora, comandancia general] está a cargo de un Oficial General de Armas de la Policía Nacional del Perú en situación de actividad, en el grado de Teniente General y su designación se efectuará conforme a lo previsto en el artículo 8 del Decreto Legislativo Nº 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú; pudiendo designarse a un Oficial General de Armas de la Policía Nacional del Perú en situación de actividad, en el grado de General, siempre que no existieran Tenientes Generales, cuya designación recaerá de entre los tres Generales de mayor antigüedad en el escalafón de oficiales”, se lee en el artículo del reglamento.

El abogado Aníbal Quiroga dijo a este Diario: “En el caso del comandante general, la norma vigente está acotada, justamente, para limitar la discrecionalidad del presidente. Por tanto, no se ha producido siquiera un pase al retiro excepcional, sino una decisión arbitraria porque la ley dice claramente ‘entre los tres primeros’. No habla del número 18 [en referencia a Cervantes]. El Ejecutivo no se puede inventar un pase al retiro excepcional de 17 primeros para dejar habilitado al 18”.

-¿Antecedentes similares validan la decisión del Ejecutivo?-

El domingo, durante una entrevista con el programa Cuarto Poder, el exministro Vargas sostuvo que existen casos anteriores de pases al retiro numerosos, fuera de la terna de tenientes generales.

“No es una decisión que se haya tomado de manera inédita. Hay antecedentes. En el 2011, el presidente Ollanta Humala designa como director general de la Policía al general Raúl Salazar. El general Raúl Salazar se encontraba en el escalafón de generales en el puesto 30”, declaró.

Para sostener su intervención, citó otra sentencia del Tribunal Constitucional: la recaída en el expediente 02233-2014-PA/TC. Esta resolución devino, precisamente, de una demanda de amparo presentada por Carlos Vallejos Passano, uno de los oficiales generales pasados al retiro por la designación de Raúl Salazar el 2011. El TC declaró infundado el recurso.

Vale precisar que, cuando se desarrollaba este proceso de amparo, la Ley de la Policía Nacional del Perú tenía una fórmula un poco distinta, pues regía bajo el Decreto Legislativo N° 1148. En esta norma -derogada en 2016 por la legislación vigente- se establecía que al director general de la Policía se le designaba “entre los oficiales generales de Armas de la Policía en situación de actividad”. No precisaba que este nombramiento se diera en consideración de una terna. Lo que sí se mantiene hasta hoy es la disposición de pasar al retiro a los superiores del escalafón cuando el puesto recae sobre un oficial general menos antiguo.

Antes del Decreto Legislativo N° 1148, que fue publicado en 2012, regía desde 2002 la Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. En esta norma, sí se diferenciaba que, para el nombramiento del comandante general, se considerara a los tenientes generales (que forman una terna).

No obstante, no se detallaba aquel número y se acotaba lo siguiente: “Depende del Ministro del Interior. El tiempo de permanencia en el empleo es determinado por el Presidente de la República en calidad de Jefe Supremo de la Policía Nacional del Perú”.

El Comercio consultó sobre la sentencia de 2014 con el exmagistrado del TC, Óscar Urviola Hani, quien por entonces participó y votó en la vista de la causa. El magistrado señaló que la resolución se basa en los hechos concretos del caso estudiado en ese momento. Pero también explicó que las atribuciones del presidente de la República no se han modificado con las sucesivas normas en torno a la renovación de cuadros dentro de la Policía.

“Esa sentencia se enmarcó dentro del ordenamiento legal que estaba vigente en ese momento. Yo le podría decir que, desde la perspectiva constitucional, no ha variado nada por el hecho de que es el presidente el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. En esa condición, ejercita una facultad de renovación de cuadros cuando la considera estrictamente necesaria y puede ser de carácter excepcional”, dijo Urviola.

Sin embargo, el ex presidente del TC añadió: “Ahora, lo que sí debo precisar es que la situación en este caso anterior podría no ajustarse al actual porque, sinceramente, no conozco si las formas fueron las mismas que las resueltas por nosotros en el Tribunal. Yo haría mal en decir que lo actual es similar a lo anterior. Si el ministro o exministro lo ha dicho así, yo solo me remito a lo que hemos resuelto en el TC”.

-Otros cuestionamientos-

El defensor legal de los demandantes, Aníbal Quiroga, refirió a este Diario que la facultad “exclusiva y excluyente” del presidente de la República está, efectivamente, reconocida por la legislación actual y por sentencias del Tribunal Constitucional. Pero también añadió que tiene límites igualmente establecidos.

“La facultad siempre está limitada por la ley, que responde a la Constitución. La renovación de cuadros se prevé para cuando los oficiales generales ya no tienen una posición válida en su carrera. Pero esto no ha sido una renovación, sino un descabezamiento de la Policía Nacional”, indicó Quiroga.

En la demanda, los 13 oficiales generales removidos advierten que, si bien el Ejecutivo atribuyó la decisión a la sospechas de responsabilidades en “actos de corrupción por compras policiales” y en “presuntos excesos en la represión de las protestas del 14 de noviembre”, estas no han sido determinadas por sanción ni procedimiento disciplinario previo.

Además, agregan que dichas consideraciones no se incluyeron en las resoluciones que validaron los relevos. Así, sostienen que, si no existe causal ordinaria por medida disciplinaria ni tampoco se configura correctamente la renovación de cuadros discrecional del presidente de la República, las medidas adoptadas serían objeto de nulidad.

En consulta con El Comercio, el constitucionalista Rafael Sánchez Ríos expresó que el reclamo por la vía judicial resulta válido para cualquier persona que ve vulnerados sus derechos por actos presuntamente arbitrarios. También concluyó que algunos de los argumentos de los demandantes pueden considerarse legítimos.

“Creo que no les falta razón en algunos de los argumentos que han utilizado. Si bien el presidente de la República tiene cierto grado de discrecionalidad para el nombramiento de las cabezas de las Fuerzas Armadas y de la Policía, esto tampoco puede llevar a que la facultad, que constitucionalmente le asiste, sea ejercida de manera irrazonable. Si el Poder Ejecutivo había deslizado públicamente que varios de estos generales fueron presuntos participantes de actos cuestionables y penalmente sancionables, cabían otras maneras de actuación, en lugar de afectar a algunos otros sobre los que no había sospecha”, señaló Sánchez.

El especialista sí considera que hubo mayor intencionalidad política de dar un mensaje de rigurosidad a la ciudadanía que reflexión normativa y de consecuencias en la decisión tomada por el Ejecutivo.

-Una posible medida cautelar y sus efectos-

Preguntamos a Aníbal Quiroga si, como defensor de los oficiales generales que exigen la reposición, prevé solicitar una medida cautelar. Nos respondió que sí, toda vez que la demanda de amparo resulte admitida.

“Sí lo hemos previsto hacer. Pero, en atención al Código Procesal Constitucional, la medida cautelar se presenta solo después de ser admitida la demanda. Estamos esperando a eso. Una vez que la admita, presentaremos la medida cautelar”, dijo el abogado.

Como se recuerda, una medida cautelar es presentada dentro de un proceso de amparo cuando existe un peligro de demora en la resolución del caso. En ese escenario, los oficiales generales podrían plantear al juez -bajo parámetros de razonabilidad y sustentación de una alta probabilidad de ganar la demanda- que se les reponga provisionalmente, mientras que la acción legal sigue su curso. Así lo explica la abogada constitucionalista Gabriela Oporto Patroni.

“Una medida cautelar significaría que las personas que se han visto afectadas -en este caso, los generales demandantes- pidan que se retrotraigan los hechos o que se les reponga en sus puestos, mientras se decide sobre la constitucionalidad de las resoluciones que los pasaron al retiro. Ahí habría que justificar por qué es necesario que el juez emita la medida cautelar antes de resolver favorablemente la demanda. También habría que justificar adecuadamente la apariencia del derecho; es decir, explicar por qué existe, en este caso, una vulneración de derechos que se agravaría con la demora en la concesión de la medida cautelar o con su negativa. Y, por último, habría que explicar la razonabilidad del pedido”, precisó Oporto.

Para el también constitucionalista Rafael Sánchez, una reposición provisional por medida cautelar resulta compleja. “Yo no considero que lleve consigo que el comandante general actual -Cervantes- sea removido. Hay que recordar que los efectos que surta una medida cautelar son provisionales. Es más, el juez puede otorgarla sin escuchar a la otra parte, y eso puede motivar a que el Ministerio del Interior, a través de su procurador, presente una respuesta de oposición. Esto último puede llevar a que el juez reevalúe la medida dictada y la deje sin efecto. O, en todo caso, el Mininter insista en segunda instancia con retirar la medida cautelar. Es un procedimiento que también hay que tomar en cuenta”.

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