Nelson Shack: “Habrá mecanismo de control social en la reconstrucción”

Nelson Shack detalla el papel de la contraloría en la supervisión de las obras de la reconstrucción de las zonas afectadas por El Niño costero. También comenta los planes que tiene para la entidad en su gestión y la supervisión de descuentos a los docentes.

—¿Se llegó a descontar a los maestros que faltaron? La contraloría iba a verificar eso.
Sí, se descontó a los maestros que faltaron y se han iniciado los procedimientos de auditoría de cumplimiento para determinar responsabilidades en el caso de las UGEL que no descontaron, pues hubo varias que no descontaron.

—¿Qué UGEL no han descontado?
En agosto, 139 UGEL no aplicaron descuentos y 82 sí. No aplicaron las de Cusco, Puno, La Libertad, Áncash, San Martín y Apurímac, principalmente. Se está determinando las responsabilidades.

—Se ha anunciado control concurrente en la reconstrucción. ¿Esto no va a paralizar la reconstrucción?
No, la idea es que ayude a que la reconstrucción se haga bien. Hemos diseñado el modelo de gestión de este control: mi rol no es de policía, sino de asesor especializado que ve lo que estás haciendo y te avisa que hay cosas que estás haciendo mal, revela los hechos y riesgos para que los corrijas. Ayudamos al ejecutor a darse cuenta de que si hay algo que está mal lo pueda corregir antes de perfeccionar ese posible acto de corrupción.

—¿Esto no va a significar demoras? En Piura se cayeron licitaciones por la intervención de la contraloría.
En Piura se han retrotraído tres procesos, efectivamente. Nosotros hicimos un informe en el cual levantamos hechos y riesgos de cosas que estaban mal y los han tenido que volver a hacer.

—Pero tenían que ver con cosas urgentes como la descolmatación, y ahora vienen las lluvias y…
Allí viene una discusión: por el hecho de que hay que hacerlo urgente, la idea tampoco es permitir que roben, ¿no?

—¿Pero qué fue lo que descubrieron ahí, posibles delitos o negligencias?
Por ejemplo, adjudicaron la buena pro a empresas que no cumplían los requisitos que los mismos términos de referencia habían establecido. O el mismo consorcio iba a hacer tres obras simultáneas con distintos nombres pero con las mismas personas y la misma maquinaria, lo cual es imposible. Había imprecisiones, por no decir falsedades, respecto de cómo habían efectuado las puntuaciones. Cuando la contraloría levanta este informe, la propia OSCE de Piura envió una comunicación al gobierno regional diciéndole: oiga, aquí tiene una serie de vicios de nulidad. El modelo lo que hace es prevenir, evitar que pase.

—Usted mismo ha señalado que también hay corrupción porque hay un problema de gestión en los gobiernos locales, regionales, etc… ¿Por qué la Autoridad de la Reconstrucción no contrató grandes empresas de ingeniería o ‘project managers’?
Me imagino que en el transcurso de las próximas semanas o meses, efectivamente, esos S/450 millones que tienen para eso deben empezar a activarse y permitir la contratación de todas estas unidades: los PMO (Project Manager Office).

—El plan tiene miles de pequeñas obritas, incluso menores a S/1.000, sin integralidad…
Supongo que por subsidiariedad los ejecutará la autoridad, empaquetándolos. No hay otra explicación.

—¿La contraloría no debería también advertir sobre retrasos? Estamos en octubre, la descolmatación debió comenzar en agosto. Por ejemplo, en el río Rímac no hay cauce. Entonces, aunque llueve poco, va a haber nuevamente desborde este verano.
Para eso requerimos un modelo de control muy diferente al que tenemos. Eso significaría que tendríamos que tener grandes capacidades técnicas. Tenemos 1.000 contadores, 550 abogados, 140 economistas, 150 administradores. Pero ingenieros de las distintas especialidades, arquitectos de las distintas especialidades, tenemos menos de 270 en todo el país.

—¿Para qué necesitan ingenieros? La contraloría no debería entrar a los temas técnicos.
Pero entonces, ¿cómo le digo que tenga que hacer la descolmatación?

—Eso es una cosa de sentido común…
No, con esa capacidad técnica sí podríamos decirle que tiene que hacer la descolmatación. Lo que no debemos es entrar a discutir cómo y dónde se hace la descolmatación.

—Entonces, ¿para qué necesitan ingenieros?
El tema es cómo hago control concurrente sobre algo que no entiendo ni conozco. Por ejemplo, una carretera o un hospital. Si hay una serie de normas del propio rector, en este caso Transportes o Salud, que establecen cuáles son los estándares técnicos que debe tener una carretera o un hospital, necesito a alguien que sea capaz de entender esos estándares técnicos y que comunique al ejecutor diciéndole si están cumpliendo o no están cumpliendo. Pero como una señal de alerta.

—Ustedes están pidiendo 400 auditores más para la reconstrucción que costará S/210 millones, pero veo que hay un programa de veedurías ciudadanas con voluntarios y un convenio con Transparencia para facilitar la participación ciudadana en la vigilancia de estos recursos. Si tenemos eso y se publican los costos unitarios de las obras en las páginas web, ¿para qué necesitamos 400 auditores más?
El modelo de control concurrente que se ha diseñado no puede abarcar las 9.976 obras que actualmente tiene el plan de reconstrucción en la fase de reconstrucción. Solo vamos a poder intervenir en alrededor de 1.500 de las 9.976 obras, que implica el 80% de todo el monto. Para el resto de obras, que son más de 8.000, vamos a implementar este mecanismo de control social con participación ciudadana, veedurías, a los cuales los vamos a capacitar y les vamos a dar acceso a toda la información para que nos alerten con todos los mecanismos de transparencia.

—¿Eso no podría convertirse en un modelo que después se extienda y se institucionalice en el país para siempre?
Efectivamente, tanto para el modelo de control concurrente como el de control social, nuestra prueba piloto, entre comillas, es el proceso de reconstrucción. Si funciona, ese debería ser uno de los temas que se recoja en la nueva ley orgánica de control gubernamental.

—Es conocida la corrupción que hay en los gobiernos regionales y locales, que ahora ejecutan cerca del 70% de la obra pública. ¿Este sistema de vigilancia ciudadana no podría servir para eso? ¿Cómo hacemos para controlar la corrupción en los niveles subnacionales?
Yo también apuesto al tema del fortalecimiento del control social y la participación ciudadana. La otra es que todas las oficinas de control interno (OCI) y su personal pasen a depender administrativamente de la contraloría. Es inverosímil pensar que un controlador va a hacer bien su trabajo si depende del controlado.

—Esto lo decía Fuad Khoury y no pudo lograr nada por lo visto...
Es un proceso complejo. Lo que vamos a proponer es que en el 2018 todo el personal que está por CAS y locación de servicios, que son más del 40%, pase al pliego de la contraloría. El otro 60% es más complejo, porque es gente que es de planta, del régimen 276. No podemos traerlos aquí, pues la contraloría está en el régimen 728, privado. Ellos tendrían que renunciar a su régimen para poder entrar a este mecanismo, y eso no es tan fácil.

—Hay un daño estructural que hace la contraloría a la gestión del Estado: se concentra en controlar la legalidad del gasto, en detectar cualquier incumplimiento normativo por más formal que sea. Pero como la normatividad es profusa y hasta contradictoria, es imposible no infringirla. Por eso, los funcionarios no toman decisiones, no se mueven, porque si se mueven infringen. Esto paraliza al Estado, se demora todo mucho más y el costo de la demora es enorme. El Estado pierde mucho más por la acción de la contraloría...
Estoy de acuerdo en parte. Podemos llegar al extremo de que metemos tantos controles de manera no inteligente e invasiva que si no hay corrupción es porque nadie hace nada. Por eso en esta reforma queremos tener un rol no solo sancionador, sino mucho más preventivo, e implementar ya no solo auditorías financieras y de cumplimiento, sino también auditorías de desempeño, que se enfocan en que si se están cumpliendo los objetivos. Allí el rol es de asesoramiento para introducir mejoras en la gestión. En la NAO [National Audit Office] en Inglaterra y la GAO [Government Accountability Office] en Estados Unidos, más del 90% de su producción es auditoría de desempeño. En nuestro caso es menos de 1%. Pero ir hacia eso supone crear las capacidades técnicas de la contraloría. Es un cambio cultural.

—Funcionarios prefieren arbitrajes antes que tomar una decisión, por miedo.
Sí, creo que la contraloría debe ser capaz de sancionar no solo la acción mala, sino la omisión, la inacción. Eso significa retipificar las infracciones: si tú no cumples con tu función porque te quieres amparar en otro instrumento, en algún arbitraje o en lo que sea, para no cumplir tu función, cometes omisión.

—El Caso Chinchero demostró que la contraloría no está en capacidad técnica de pronunciarse sobre un proyecto de ese tipo. El informe no solamente era incomprensible, sino técnicamente equivocado, pues concluyó que la adenda era US$40 millones más perjudicial que el contrato original, que tenía una tasa efectiva de interés de 22%... El resultado es que no se hace la obra y cuando se haga saldrá mucho más cara que si se hubiese hecho con la adenda. Ahí la contraloría ha ocasionado un daño serio al país.
Es cierto, cuando llegué aquí pregunté cuál es el departamento especializado en APP y en obras por impuestos, que son las que deberían emitir estos informes complejos que son muy importantes por todas las consecuencias que pueden traer. No había. Recién lo hemos creado. De otro lado, la idea es fortalecer las contralorías regionales (CORE) para ver proyectos medianos.

—¿No estamos duplicando? Tenemos ya las auditorías internas de los gobiernos regionales, la contraloría general aquí en Lima. Encima estamos replicando 25 contralorías en todas las regiones.
En lugar de tratar de fortalecer ene oficinas de control institucional en cada una de las instituciones, vamos a hacerlo de una manera más costo-efectiva aprovechando las economías de escala y alcance para tener un órgano de control regional que sea capaz de dar esos servicios.

—Pero al mismo tiempo está manteniendo todas las OCI…
Uno de los grandes problemas que tenemos es que en el 91% de los municipios distritales no hay OCI, entonces allí el control es inexistente. Cuando las OCI pasen a depender de nosotros, vamos a reubicar todo ese personal para aprovechar las economías de escala de una intervención provincial o regional y que de ahí salgan equipos itinerantes y aleatoriamente miren qué pasa con el control a escala local, distrital.

—¿Qué va a contener el proyecto de ley de reestructuración de la contraloría que van a presentar?
Necesitamos recomponer nuestra organización y generar nuevos instrumentos de gestión y un nuevo organigrama. Estamos planteando el pase de las OCI a la contraloría. Necesitamos tener acceso, directo, irrestricto, masivo, a las bases de datos de todas las entidades públicas porque ahora nuestros procedimientos de control son manuales. Esto va a permitir un trabajo mucho más eficiente, por ejemplo, en el caso de las declaraciones juradas. El año pasado, por ejemplo, entraron más de 54 mil a la contraloría, y como el procedimiento es manual y no estamos interconectados a bases de datos, entonces solo se han fiscalizado 36.

—¿Cuál es su opinión acerca del pase del SNIP al Invierte.pe? ¿En qué medida Inverte.pe ayuda a prevenir la corrupción o la facilita?
Ha habido un gran esfuerzo por simplificar y por mejorar los procedimientos, pero falta mucho por capacitar a los ejecutores. Falta que los distintos sectores aprueben metodologías para que se puedan elaborar todo el tema de las fichas… Y necesitamos trabajar juntos en mejorar la calidad de la preinversión, que es muy baja, sobre todo a nivel subnacional. Vamos a iniciar un proceso de control aleatorio de la calidad de la preinversión. Hay muchos proyectos cuya inversión es simplemente un ‘copy-paste’ de otro expediente y el ‘copy-paste’ está mal. Agarran un expediente de carretera y con eso quieren hacer una pavimentación de pista.

—¿Todas las obras del nivel que sean están obligadas a registrar los costos unitarios y eso es visible en alguna base de datos?
La información para el cálculo de los costos unitarios está en el Banco de Proyectos. Pero no hay todavía una aplicación, que es el que estamos tratando de desarrollar en la contraloría, para que toda esa información permita establecer un modelo de inteligencia de negocio que lo que haga es, como usted bien dice, que cuando un costo sale del rango razonable de la estadística, entonces genere un mecanismo de alerta y concentremos nuestra atención en estos procesos y no en otros.

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